Упразднение строптивых Медведеву предложили очистить Россию от госкорпораций

Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предложил президенту России Дмитрию Медведеву упразднить госкорпорации как особую форму юридических лиц. Сделать это президенту посоветовали постепенно, начав с запрета на создание новых госкорпораций, которые отвечают в России за распределение сотен миллиардов бюджетных рублей. Впрочем, из-за кризиса необходимость в некоторых госкорпорациях может вскоре отпасть сама по себе.

Как это было

Сейчас в России существуют семь госкорпораций. Это Внешэкономбанк, "Ростехнологии", Агентство по страхованию вкладов, "Росатом", "Олимпстрой", Фонд содействия развитию ЖКХ и "Роснанотех". Практически у каждой из них есть своя, хотя и не всегда четко сформулированная цель - реформирование ЖКХ, проведения Олимпийских игр, повышение конкурентоспособности экономики страны, и так далее.

Напомним, что госкорпорации создавались в период пиковых цен на нефть, когда государство, скопив достаточно средств, искало возможности направить эти деньги на инвестиции внутри страны. Чтобы не действовать в рамках целевых программ, любое увеличение сметной стоимости которых приводит к переутверждению всей программы, чиновники распределяли средства через госкорпорации.

Госкорпорация создается на основании отдельного федерального закона, который выполняет функции учредительных документов корпорации. В законодательстве говорится, что госкорпорации наделяются определенными правами и обязанностями, в том числе полномочиями властного характера - для осуществления социальных управленческих или иных общественно полезных функций. Формулировка "иные общественно полезные функции" замечательна своей расплывчатостью, поскольку никак не определена в законодательстве.

По закону, имущество, переданное Российской Федерацией госкорпорации, становится собственностью госкорпорации, но не государства. В качестве основного ограничения, установленного законом, является обязанность государственных корпораций использовать имущество только для достижения целей своей деятельности, пояснил "Ленте.ру" старший юрист юридической фирмы "Падва, Хэслам-Джонс и Партнеры" Денис Товкайло. Контроль за госкорпорацией, по сути, осуществляется через ее руководителя, которого назначает президент или правительство России, а также через наблюдательный совет. Но, как известно, частные интересы почти всегда превалируют над государственными.

Ликвидировать госкорпорацию государство может, лишь прекратив свое учредительство в ней. При этом, по словам Дениса Товкайло, в отношении госкорпораций, за исключением Агентства по страхованию вкладов, прямо оговорено, что к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве). Что будет в таком случае с сотнями предприятий, которые были переданы, к примеру, Ростехнологиям, непонятно.

Еще один вопрос, который уже давно волнует чиновников, - контроль над расходами госкорпораций. Счетная палата России еще в начале 2008 года решила взять подобную функцию на себя. Формально госкорпорации неподвластны контролю Счетной палаты, но еще в апреле 2008 года глава ведомства Сергей Степашин утверждал, что госкорпорации не против визита аудиторов. И даже заявил, что госкорпорациии намерены подписать добровольные соглашения о проверках, хотя содержание самих проверок почему-то должно было определяться на переговорах, а не желанием и задачами аудитора. "В 2008 году мы проверим шесть госкорпораций. <...> Я вас проинформирую о том, что у нас получится," - заявил тогда Степашин, но до сих пор отчета о подобных проверках Счетная палата, по крайней мере публично, не предоставила.

Летом 2008 года Минфин России, также озаботившись контролем за средствами госкорпораций, предложил ввести рамочный закон для госкорпораций, в который была бы включена возможность проверки всех госкорпораций Счетной палатой. Тогда только закон о Росатоме предусматривал подобную проверку. Сделано этого не было. Кроме того, в законах о госкорпорациях предусмотрены возможности выхода из-под контроля налоговиков (частично освобождены от уплаты налогов), а также Росфинмониторинга – финансовой разведки, которая контролирует прозрачность денежных потоков в России. Сейчас госкорпорации фактически обязаны лишь предоставлять квартальные и годовые отчеты о расходах средств непосредственно президенту, в рабочие приоритеты которого корпение над многостраничными отчетами явно не входит.

Таким образом, преимуществами госкорпораций является относительная свобода менеджеров и скорость принятия решений. Но это же является и главным недостатком подобных структур. Ведь реализация масштабных проектов фактически попадает в полную зависимость от действий одного человека.

Взять и запретить

Идея упразднить госкорпорации содержится в проекте "Концепции развития законодательства о юридических лицах". Авторы законопроекта заявили газете "Коммерсант", что в начале мая 2009 года планируется подготовить окончательный вариант концепции, который должен быть представлен Дмитрию Медведеву к 1 июня.

Юристы президента посчитали, что госкорпорации создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности, хотя являются некоммерческой организацией. Более того, такой организационно-правовой формы как госкорпорация вообще по сути не существует, поскольку каждая госкорпорация имеет свои специфические черты, которые делают ее похожей на что угодно, но только не на госкорпорацию. Вообще документ, подготовленный юристами президента, пестрит примерами многочисленных юридических коллизий, которые создают законы о госкорпорациях.

Так, в форме госкорпорации могут существовать как некоммерческие (Фонд ЖКХ), так и коммерческие организации ("Ростехнологии", "Роснанотех", Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Внешэкономбанк (ВЭБ), "Олимпстрой"), а также образования, объединяющие в себе функции коммерческих организаций и компетенцию органов государственной власти ("Росатом" и частично "Олимпстрой").

К примеру, "Росатом" может сам принимать нормативные правовые акты, распоряжаться бюджетными средствами и иметь собственные военизированные охранные подразделения (аналогичные претензии юристы имеют и к "Олимпстрою"). Поэтому юристы логично предлагают превратить "Росатом" в орган государственной власти, что, по сути, будет возвращением к тому, с чего все и начиналось. Напомним, что "Росатом" был создан на базе Федерального агентства по атомной энергии, чтобы объединить и хозяйственные, и государственные функции.

Фонд ЖКХ действительно является фондом, хотя и не благотворительным, который должен распределять выделенные учредителем средства. Причины придания фонду формы госкорпорации "в данном случае остаются непонятными", отмечают юристы.

ВЭБ, АСВ, "Ростехнологии" и "Роснанотех" разработчики концепции посчитали коммерческими организациями. Юристы предлагают преобразовать их в ООО либо АО со 100-процентным государственным участием. В частности, ВЭБ, сейчас действует без лицензии Центробанка и без контроля с его стороны, что дает ВЭБу "необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками". АСВ, по мнению авторов концепции, вообще является страховой компанией, что противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации. "Роснанотех" и "Ростехнологии" юристы вообще сочли инвестиционными банками, которые могут ставить под свой полный контроль независимые акционерные общества.

Преобразование госкорпораций президенту предлагается сделать постепенным, а для начала - установить законодательный запрет на создание новых госкорпораций. Это предотвратит, к примеру, создание еще одной госкорпорации - "Российские автомобильные дороги".

Госкорпоративная тоска

Пока госкорпорации для чиновников – скорее бесконечная причина головной боли, чем эффективное решение задач. В условиях кризиса щедрые расходы на их содержание стали для правительства тяжким бременем. Чтобы профинансировать дефицит бюджета, чиновники даже заставили "Роснано" и Фонд ЖКХ вернут в федеральный бюджет 164 миллиарда рублей свободных средств, которые госкорпорации не планировали потратить в 2009 году. Предполагалось также, что еще около 50 миллиардов предоставит госкорпорация "Олимпстрой", но, видимо, правительство постеснялось резать бюджет будущей Олимпиады. Впрочем, уже в 2010 году изъятые Минфином рубли, скорее всего, будут возвращены госкорпорациям.

Из-за кризиса пострадал и ВЭБ. Правительство отказало госкорпорации в дополнительном кредите на 100 миллиардов рублей, который ВЭБ планировал пустить на собственную докапитализацию. Вместо этого ВЭБ выпустит валютные облигации в конце апреля 2009 года на пять миллиардов долларов, которые, как ожидается, будут полностью выкуплены российскими банками.

Еще в 2008 году ВЭБ попросил правительство увеличить уставный капитал госкорпорации на 950 миллиардов рублей. В противном случае, по словам руководства банка, ВЭБ был бы вынужден остановить свою деятельность из-за резко возросших рисков. Позже ВЭБ умерил свои аппетиты до 350 миллиардов рублей, однако в Минфине настойчиво твердили, что запрошенная сумма слишком велика. В итоге ВЭБа скомкал свои претензии до "скромных" 100 миллиардов, но и эта сумма показалась чиновникам слишком большой.

Гораздо дороже российскому бюджету обходится деятельность госкорпорации "Ростехнологии", которой были переданы 450 компаний, общий долг которых только за первые три квартала 2008 года составил 630 миллиардов рублей. Сейчас госкорпорация разрабатывает варианты реструктуризации задолженности, а также готовит программу сокращения издержек. По сообщениям российских СМИ, "Ростехнологии" получат от правительства более 260 миллиардов рублей в качестве денежных средств и госгарантий. Кроме того, предприятия, которые входят в госкорпорацию, станут получателями средств по шести федеральным целевым программам с финансированием на триллион рублей. Проблема этой госкорпорации в том, что более половины ее активов не могут быть обанкрочены, поскольку являются оборонными предприятиями и считаются стратегическими.

Но не только большие расходы на госкорпорации беспокоят чиновников. К примеру, в феврале Минфин направил в правительство письмо с предложением снизить зарплаты руководству госкорпораций. При этом Минфин даже не смог определить размера сокращения зарплат, поскольку располагает данными о зарплатах в госкорпорациях лишь на март 2008 года. В феврале чиновники запросили у госкорпораций данные о зарплатах топ-менеджеров, однако даже отвечать на запрос многие госкорпорации просто отказались. По прикидкам чиновников, зарплаты руководителей госкорпораций достигают миллиона рублей в месяц, что в 3-4 раза больше, чем зарплаты министров.

Возможно, что после "громкого" выступления совета президента, сторонников ликвидации госкорпораций в правительстве прибавится. Прислушается ли юрист Медведев к предложению своих коллег, неизвестно. Но из-за неформального двоевластия, сложившегося в России, сделать ему это будет трудно. Дело в том, что все существующие сейчас госкорпорации были созданы в период, когда президентом был Владимир Путин, а крупнейшие из них (к примеру, "Ростехнологии") управляются людьми, которых российские СМИ называют соратниками российского премьера. А это, при всем уважении к полноте власти президента в России, силища еще та.