Бюджет-2013, одобренный Госдумой в первом чтении, стал продуктом компромисса нескольких групп чиновников. В то время как Минфин настаивал на экономии, Минэкономразвития требовало увеличить инвестиции, а администрация Путина - выполнения указов президента. "Лента.ру" выяснила, что думают эксперты о спорных положениях бюджета - например, о росте расходов на оборону в ущерб здравоохранению и образованию.
Претензии к бюджету были высказаны с разных сторон. Первым главный финансовый документ раскритиковал президент России Владимир Путин - в середине сентября он заявил, что многие из его предвыборных обещаний, оформленных указами в мае 2012 года, с таким бюджетом выполнены быть не могут. Речь идет о повышении доходов военных, врачей и преподавателей, а также о модернизации инфраструктуры.
Тем не менее, даже после критики президента существенных изменений в главный финансовый документ внесено не было. На структуру расходов федерального бюджета обращала внимание и Счетная палата. Так, по подсчетам ведомства, расходы на ту же инфраструктуру в номинальном выражении растут, а в реальном выражении (в основном из-за инфляции) - падают.
Исполнение предвыборных обещаний Путина - не единственный пункт, о котором чиновники спорили во время подготовки документа. Так, давно известно о разногласиях по поводу бюджетного планирования между Министерством финансов и Минэкономразвития. Первое ведомство выступает за экономию и стабилизацию главного финансового документа в преддверии потенциального кризиса, второе - за инвестиции в экономику и развитие (что, естественно, сбережений не предполагает).
Бюджет воюющей страны
Расходы государственной казны в следующем году запланированы на уровне в 13,387 триллиона рублей, а доходы - 12,866 триллиона. Прогнозируемый дефицит - 521,4 миллиарда рублей. Крупнейшие статьи расходов: социальная политика (3,96 триллиона рублей), национальная экономика (1,69 триллиона), национальная безопасность (1,59 триллиона), оборона (около триллиона), общегосударственные вопросы (825 миллиардов), образование (606 миллиардов), здравоохранение (494 миллиарда), ЖКХ (140 миллиардов), культура (91 миллиард), СМИ (70 миллиардов), спорт (51 миллиард), охрана окружающей среды (24 миллиарда).
То, что в российском бюджете значительно раздуты военные расходы при фактическом сокращении трат на здравоохранение и образование, говорили все - от Счетной палаты до СМИ. В настоящее время "национальная безопасность" является одной из главных статей бюджета: на нее планируется потратить почти 1,6 триллиона рублей. В сумме со статьей "национальная оборона" - 2,6 триллиона. Для сравнения, социальная политика (самая большая статья) потребует 3,6 триллиона, а здравоохранение и образование - 606 и 494 миллиардов соответственно.
При этом расходы на оборону и безопасность в реальном выражении в следующем году вырастут, в то время как на образование и здравоохранение - сократятся. Очевидно, что рост расходов на оборону - в основном политическое решение, связанное со многими факторами. Оправдано ли оно экономически - вопрос спорный.
По мнению члена ученого совета Института экономики РАН Вячеслава Сенчагова, расходы на оборону могут дать положительный эффект, так как эти деньги получат российские предприятия. В то же время, отметил, он, положительное влияние возможно только в том случае, если реализовывать оборонный заказ будут именно отечественные компании. В таком случае стоит говорить о так называемом мультипликативном эффекте, когда денежные вложения в одно направление или в один проект "подтягивают" другие отрасли.
В то же время ведущий научный сотрудник Центра развития Высшей школы экономики Андрей Чернявский констатирует, что мультипликативный эффект в отношении расходов на оборону если и есть, то он намного меньше, чем от аналогичных инвестиций в человеческий капитал - здравоохранение, науку и образование - или от вложений в инфраструктуру. Чернявский обращает внимание на то, что вложения в оборону не увеличивают стоимость основных фондов (основные средства производства товаров и услуг), следовательно, менее эффективны, чем инвестиции в другие направления.
Провинция заплатит
Сенчагов отмечает, что говорить о сокращении расходов на медицину и образование рано: несмотря на снижение профильных трат в федеральном бюджете, значительная часть обязательств была переложена на регионы. По его словам, это было сделано в рамках децентрализации полномочий, объявленной тогдашним президентом Дмитрием Медведевым еще в 2011 году. Однако полномочий на использование налогов (то есть средств на исполнение обязательств) регионы не получили, констатирует Сенчагов.
Государственная Дума приняла бюджет на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов в первом чтении 19 октября. "За" высказалось 296 депутатов, "против" - 139. Из отдельных фракций в поддержку бюджета выступили "Единая Россия" и ЛДПР, в то время как коммунисты и "Справедливая Россия" отклонили основной финансовый документ. Последние две партии заявили, что в бюджете недостаточно средств выделено на развитие человеческого капитала, здравоохранение, образование, науку и инфраструктуру.
В середине октября в рейтинговом агентстве Standard&Poor's заявляли, что в течение ближайших двух лет из-за нехватки средств около половины российских регионов будут вынуждены занимать деньги, что потенциально может привести к банкротству некоторых из них. При этом около 19 субъектов уже сейчас имеют долг выше 50 процентов годового ВВП. Никаких дефолтов не будет, считает Сенчагов: правительство может в любой момент поддержать регионы межбюджетными трансфертами.
На это же обращает внимание и Чернявский: расходы регионов в 2013 году вырастут на 500 миллиардов рублей, при этом пока правительство планирует покрыть за счет межбюджетных трансфертов только 60 миллиардов. Федеральные чиновники прогнозируют рост доходов региональных бюджетов на 493 миллиарда. Чернявский такой рост называет "необъяснимым" и предполагает два варианта, как это может быть сделано: либо за счет дополнительного повышения акцизов, либо с помощью отмены ряда налоговых льгот для естественных монополий. Ни о первом, ни о втором шаге чиновников пока ничего не известно.
Запас на случай "ядерной зимы"
Еще один вопрос, который бурно обсуждается в правительстве и имеет косвенное отношение к бюджету - объем Резервного фонда. Так, в аналитическом обзоре, опубликованном в начале октября, Институт Гайдара сообщал, что до кризиса 2008 года объем Резервного фонда был равен десяти процентам ВВП, а в главном финансовом документе на 2012 год заложен показатель в семь процентов. По мнению экспертов института, если бы такое соотношение было в 2008 году, то Резервного фонда не хватило бы на преодоление кризиса.
Подобные опасения выражали и в Минфине. В конце сентября заместитель министра финансов Алексей Моисеев говорил порталу Slon, что не предлагает делать "запас на случай ядерной зимы", но что призывает быть готовыми к ухудшению ситуации. По расчетам Минфина, средств Резервного фонда России хватит на 1,5 года при цене нефти в 60 долларов за баррель и на четыре года при цене барреля в 80 долларов.
В Минэкономразвития придерживаются противоположной точки зрения: в бюджет необходимо направлять половину доходов Резервного фонда после того, как его размер достигнет пяти процентов ВВП. Сейчас установлена планка в семь процентов. С необходимостью увеличивать "запасы" не согласны и в РАН: по словам Сенчагова, институт предлагал правительству не сокращать расходы, а увеличить их на 900 миллиардов рублей. Эти деньги можно было бы направить на здравоохранение и образование. Он напоминает: в ходе прошлого кризиса Резервный фонд не был израсходован полностью.
По оценке ученого, в настоящее время за счет страхового фонда АСВ, Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, международных и других резервов правительство аккумулировало 20 триллионов рублей, которые могут быть направлены в экономику. В целом с коллегой согласен и Чернявский: по его мнению, для России опасен только долгосрочный кризис, который может продлиться несколько лет. Его вероятность не очень велика, и выстраивать всю бюджетную политику исходя из такой возможности не имеет смысла.
Стабильность вместо авантюр
Бюджет-2013 остается сильно зависимым от цен на нефть. По подсчетам Института Гайдара, нефтегазовые доходы в следующем году составят 44-46 процентов от всей выручки государственной казны. При этом если цены на нефть марки Urals будут держаться не на уровне в 100 долларов за баррель, как это прогнозируется сейчас, а упадут до 80, то доходы бюджета снизятся на 11 процентов.
По мнению Соколова, массового сокращения трат бюджета, скорее всего, не будет - для этого цена на нефть должна рухнуть наполовину. Зарплаты бюджетникам под угрозу не попадут - их будут поддерживать за счет средств Резервного фонда. Однако аналитик отмечает, что цены на нефть достаточно непредсказуемы.
В Институте экономической политики Гайдара обращают внимание на еще одну особенность бюджета-2013: в нем нет ни одного "авантюрного" инвестиционного проекта. "Мы долгие годы гордились тем, что называли главный финансовый документ страны 'Федеральным бюджетом развития", - говорит заведующий лабораторией инвестиционной политики института Илья Соколов. Он напоминает, что за последнее десятилетие в стране были созданы десятки институтов развития: особые экономические зоны, ВЭБ, Роснано, Сколково, Олимпиада в Сочи, подготовка к форуму АТЭС.
При этом, по словам Соколова, неправильные масштабные решения, принятые на федеральном уровне, могут привести к необоснованным тратам регионов: крупные проекты потом предстоит содержать. "К примеру, строящиеся объекты к Олимпиаде в Сочи будут обслуживаться в дальнейшем за счет бюджета Краснодарского края. Причем после Олимпиады эти объекты будут минимально востребованы", - говорит Соколов.
Поэтому, по мнению представителя Института Гайдара, главной особенностью бюджета-2013 является признание, что инвестиционные проекты не дают ожидаемого эффекта. Как следствие - нынешний бюджет направлен не на развитие, а на макроэкономическую стабильность. Главный финансовый документ сверстан с минимальным дефицитом, и в нем учтено бюджетное правило, которое не позволяет увлекаться его "разбазариванием".
Возможно, что во время прохождения в Государственной Думе главный финансовый документ претерпит определенные изменения, но вряд ли они будут существенными. Не исключено, что на законодателей надавит администрация президента и расходы по некоторым статьям, связанным с обещаниями Путина, вырастут. Но концепция бюджета, скорее всего, не изменится. Напомним, что в июне президент представил Бюджетное послание - в нем не было слов "инновации" и "модернизация", и это сильно отличало его от предыдущих посланий Медведева. Современный бюджет "макроэкономической стабильности" в целом соответствует духу этого документа.