В январе 2013 года Госдума рассмотрела в первом чтении закон о Росфинагентстве — новой структуре, которая получит в управление более десяти триллионов рублей. Ведомству предстоит распоряжаться национальными фондами, пенсионными накоплениями и государственным долгом. «Лента.ру» сравнила проект Росфинагентства с опытом других стран по управлению фондом будущих поколений.
Предложение создать Росфинагентство впервые прозвучало еще несколько лет назад, но соответствующий законопроект до Госдумы добрался только в январе 2013 года. Предполагается, что структура получит полномочия по управлению Резервным фондом и Фондом национального благосостояния (ФНБ), общий объем которых составляет 4,5 триллиона рублей. Учреждению отойдет также государственный долг России на пять триллионов. Кроме того, ему могут передать и пенсионные накопления граждан, не переведенные в негосударственные пенсионные фонды. Общий объем средств так называемых «молчунов» составляет 1,4 триллиона рублей.
Нужно разграничивать золотовалютные (международные) резервы, резервные (или стабилизационные) фонды и суверенные фонды (или фонды национального благосостояния или будущих поколений). Первые служат для стабилизации курса валют, ими управляют центробанки. Вторые необходимы для погашения обязательств правительства в случае кризиса, а третьи — для государственных накоплений. Тем не менее функции стабилизационных фондов и фондов будущих поколений очень похожи, и очень часто, как, например, в Норвегии, это одна и та же структура. В настоящее время в мире насчитывается около 60 стабфондов, в то время как золотовалютные резервы есть у любой страны.
Главная цель создания Росфинагентсва — повышение эффективности управления резервными средствами. В принципы инвестирования предлагается внести несколько изменений. Во-первых, Минфин предлагает разрешить вкладывать в акции часть государственных резервов. Во-вторых, пенсионные накопления граждан планируется размещать в инфраструктурных облигациях, средства от продажи которых пойдут на реализацию стратегических проектов. По словам президента Владимира Путина, Росфинагентство должно быть создано в 2013 году, но когда оно придет на финансовые рынки и начнет вкладываться в развитие инфраструктуры, пока неизвестно.
Депутаты законопроект раскритиковали и пообещали подготовить поправки ко второму чтению. В частности, глава комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров предложил закрепить в законе то, что структура на все 100 процентов должна принадлежать государству (хотя это подразумевалось и так). Не понравилась законодателям и форма, в которой предполагается создать Росфинагентство, — ОАО. Депутат от КПРФ Борис Кашин вообще назвал законопроект «дохлой кошкой, выкопанной во дворе Минфина и вброшенной в Госдуму», призвав думать о направлениях расходования резервов, а не о способах управления. А Оксана Дмитриева из «Справедливой России» заявила, что создание некоего ОАО является попыткой «умыкнуть кассу».
«Лента.ру» решила изучить опыт других стран по управлению фондами будущих поколений и резервами, чтобы понять, насколько новая реформа стабфонда соответствует мировой практике.
Норвегия — фонд будущих пенсионеров
Стабилизационный фонд в Норвегии называют Пенсионным фондом, поскольку главная его задача — покрыть растущие расходы бюджета в условиях старения населения. При этом власти страны неоднократно говорили о своем намерении реформировать пенсионную систему таким образом, чтобы сделать обязательства государства более умеренными. Принципиальная позиция норвежских властей такова: расходы государственной казны должны покрываться за счет налогов, а нефтяные деньги являются не более чем запасом на «крайний случай». Стабилизационный фонд Норвегии является самым крупным в Европе и аккумулирует около одного процента мировых финансовых накоплений.
Пенсионный фонд Норвегии не стоит путать с иностранными структурами с похожим названием, такими как Пенсионный фонд России (ПФР). Последний аккумулирует страховые взносы налогоплательщиков и распределяет их между пенсионерами, осуществляя государственное пенсионное страхование. Для выполнения тех же функций в Норвегии существует отдельная структура — Государственный пенсионный фонд, который раньше назывался Национальная система пенсионного страхования.
История. Нефть в Норвегии начали добывать еще в 1970-х, но фонд, который аккумулировал бы средства от продажи углеводородов на случай падения доходов бюджета, создали только в 1990 году. Изначально структура называлась Нефтяным фондом Норвегии (The Petroleum Fund of Norway), но в 2006 году ее переименовали в Пенсионный фонд. Складывать нефтяные доходы в «кубышку» власти решили еще и из-за убежденности, что рост расходов бюджета за счет не заработанных гражданами денег приведет к инфляции и перегреву экономики.
Как наполняют. Пенсионный фонд Норвегии наполняется за счет налогов, поступающих от нефтяных корпораций, доходов от продажи месторождений и дивидендов компании Statoil, контрольный пакет которой принадлежит государству. Поскольку около 90 процентов расходов бюджета Норвегии обеспечивается за счет налогов, большая часть доходов от нефтяной отрасли направляется в Пенсионный фонд. В результате размер фонда постоянно растет: к сентябрю прошлого года он достиг 650 миллиардов долларов против 220 миллиардов в 2006 году. Ожидается, что к 2020 году он превысит отметку в триллион долларов. На расходы госбюджета может быть потрачено менее десяти процентов доходов фонда.
Как управляют. Нефтяным фондом Норвегии руководит подразделение Центрального банка — Norges Bank Investment Management (NBIM), которое согласовывает свою политику непосредственно с министерством финансов. В 1998 году фонд получил право инвестировать до 40 процентов своих средств в иностранные акции и облигации. В 2009-м планку эту подняли до 60 процентов, а в 2010 году разрешили вкладывать до пяти процентов ресурсов в недвижимость. Кроме того, фонд инвестирует в валюту. При этом правительство составило «черный список» компаний, в которые фонд не может инвестировать из-за этических соображений. В первую очередь речь идет о производителях табака и оружия, а также о корпорациях, замешанных в коррупции или нарушающих права человека. Например, в число последних каким-то образом попала крупнейшая в мире розничная сеть Wal-Mart. Примечательно, что в этом списке нет ни одной российской компании.
Буровая установка в Баренцевом море
Фото: Harald Pettersen / Reuters
Китай — ни грамма нефти
Китайская государственная инвестиционная корпорация (CIC) известна не только как один из крупнейших суверенных фондов мира, но и как активный инвестор в самые неожиданные активы. Например, сообщалось о вложениях CIC в лондонский водопровод, а также в крупнейший аэропорт Великобритании «Хитроу». Такая далеко не консервативная политика во многом объясняется тем, что корпорация не является стабилизационным фондом и не призвана спасти бюджет Китая в случае падения цен на нефть (как, например, в России) — она заинтересована исключительно в максимизации прибыли.
История. Значительные валютные резервы Китая формировались не с помощью сверхдоходов от продажи нефти или какого-то другого сырья, а за счет положительного торгового баланса. Китай продавал намного больше товаров, чем покупал сам, и при этом специально приобретал иностранную валюту для поддержания дешевого юаня. В результате ко второй половине 2000-х золотовалютные резервы страны превысили три триллиона долларов. На тот момент в КНР уже существовал один фонд — Государственное управление Китая по валютному контролю (SAFE). И эта структура, и Народный банк Китая вкладывали деньги в основном в низкодоходные инструменты — долларовые активы и гособлигации. В этих условиях в КНР пришли к выводу, что нужен отдельный инвестиционный фонд, который бы вкладывал в реальный бизнес. В 2007 году правительство страны создало CIC.
Как наполняют. Капитал CIC формируется с помощью сложной схемы. Корпорация выпускает казначейские облигации. Они направляются в резервы страны, а обратно CIC получает валюту. Фактически власти Китая просто передают CIC часть золотовалютных резервов и при этом могут отдать в фонд столько денег, сколько захотят. Правительство Китая, которое является собственником всего капитала CIC, получает дивиденды от прибыли корпорации. В свою очередь, золотовалютные резервы страны увеличиваются за счет выплат по казначейским бумагам. На момент создания капитал CIC составлял 200 миллиардов долларов, в 2012 году — более 480 миллиардов.
Аэропорт Хитроу
Фото: Paul Hackett / Reuters
Как управляют. Китайской государственной корпорацией управляет совет директоров, который назначает правительство республики. Около половины инвестиций CIC приходится на акции компаний, как китайских, так и иностранных. На облигации приходится 27 процентов вложений, а на прямые инвестиции — около 20 процентов. При этом более 40 процентов своих средств CIC вложила в Северную Америку, а еще 20 процентов — в Европу. Интересно, что корпорацию неоднократно обвиняли в том, что она посредством инвестиций пытается расширить политическое влияние правительства КНР, в том числе за счет покупки долей в стратегических компаниях.
Объединенные Арабские Эмираты — пришлось забыть о шариате
Инвестиционный фонд Абу-Даби (Abu Dhabi Investment Authority, ADIA) является крупнейшим среди суверенных фондов арабских государств, добывающих нефть, и, по некоторым данным, крупнейшим стабфондом в мире. ADIA даже пришлось отказаться от норм исламского шариата, чтобы осуществлять инвестиции. Фонд не раскрывает свои финансовые показатели, поэтому о его размерах известно только по экспертным оценкам. К началу прошлого года активы под управлением ADIA оценивались в 627 миллиардов долларов.
История. В отличие от большинства суверенных фондов, ADIA принадлежит не центральному правительству, а эмирату Абу-Даби, который входит в ОАЭ. Подразделение правительства, управлявшее сверхдоходами от продажи нефти, было создано еще в 1967 году. В 1976-м фонд вывели из-под управления центральной власти и передали эмирату, в котором находится столица ОАЭ — Абу-Даби.
Как управляют. В отношении фонда действует прямое президентское управление. ADIA руководит совет директоров из 10 человек, председателем которого является президент ОАЭ и эмир Абу-Даби шейх Халифа ибн Зайд ан-Нахайян. ADIA инвестирует в акции, облигации, частные фонды, инфраструктурные компании и недвижимость. Он разделен на несколько подфондов, работающих каждый в своей сфере. Более 80 процентов инвестиций фонда приходится на Северную Америку и Европу.
Россия 2004-2013 — камень преткновения
Значительные российские резервы, накопленные за счет сверхдоходов от нефти, — это одна из самых главных тем споров среди экономистов. Пожалуй, так же активно использование своего Пенсионного фонда обсуждают только в Норвегии. Во-первых, это связано с тем, что во многих нефтяных державах, таких как Саудовская Аравия или ОАЭ, почти нет никакой политической дискуссии. Во-вторых — с тем, что российская система управления резервами только формируется и переживает уже третью реформу менее чем за 10 лет.
История. Стабилизационный фонд РФ был создан в 2004 году, когда основные долги России международным кредиторам были погашены и в бюджете появилось достаточно свободных средств. В первую очередь, фонд должен был обеспечить государство деньгами в случае падения цен на нефть. В 2008 году его разделили на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Если первый унаследовал функции предшественника, то целью второго стало повышение доходов будущих поколений пенсионеров.
Венесуэла создала свой Фонд макроэкономической стабильности, наполняемый за счет доходов от нефти, в 1998 году. Власти установили «цену отсечения» в 15 долларов — если стоимость барреля превышала эту цифру, деньги должны были направляться в фонд. К 2003 году в нем было более двух миллиардов долларов, но из-за дефицита бюджета средства закончились и фонд перестал функционировать.
В США некоторые штаты имеют собственные стабфонды. Большинство из них были созданы в нефтегазовых штатах, таких как Техас и Алабама, несколько десятков лет назад. Например, на Аляске в фонд отчисляется четверть всех нефтяных доходов. Часть из них напрямую выплачиваются жителям штата в качестве дивидендов. Сейчас в фонде Аляски более 40 миллиардов долларов.
Чили также пополняет свой стабилизационный фонд за счет сверхдоходов от экспорта сырья, но только вместо нефти используется медь, которой богата страна. Каждый год правительство устанавливает нормативную цену на медь, и в случае ее превышения сверхдоходы направляются в фонд. В настоящее время в фонде находится около шести миллиардов долларов.
Как наполняют. В 2004-2007 годах в отношении бюджета России действовало правило, согласно которому нефтегазовые доходы, направляемые на финансирование расходов бюджета, были ограничены определенным процентом ВВП. Все, что приходило свыше установленной планки, отправлялось в стабфонд. В 2008 году на фоне кризиса это правило отменили, а резервные средства начали тратить. В результате объем государственных резервов резко сократился. Если в 2008 году в Резервном фонде находилось 4 триллиона рублей (около 150 миллиардов долларов), то к 2009 году показатель упал до 1,8 триллиона, а в 2010-м — до своего минимума в 775 миллиардов.
После этого на фоне роста цен на нефть объем фонда начал увеличиваться, и к 1 января 2013 года он достиг 1,8 триллиона. В Фонде национального благосостояния на тот момент было 2,6 триллиона рублей. В 2012 году в России было принято новое бюджетное правило, которое устанавливает «цену отсечения» — если нефть начнет торговаться дороже этой цифры, то все сверхдоходы направляются в Резервный фонд. «Цена отсечения» будет устанавливаться как средняя стоимость барреля нефти за последние десять лет. Предполагается, что таким образом правило будет работать, пока Резервный фонд не составит семь процентов ВВП. После этого половину его доходов можно будет отдавать в бюджет.
Как управляют. Резервный фонд и ФНБ являются частью бюджета России, и Министерство финансов управляет ими напрямую. Согласно законодательству, Минфин может вкладывать средства Резервного фонда только в иностранную валюту или в облигации других государств. По данным Минфина, в настоящее время весь объем Резервного фонда вложен в иностранные долговые бумаги. Что касается ФНБ, то весь его объем размещен на депозитах государственной корпорации ВЭБ (Внешэкономбанк), которая кредитует стратегические отрасли экономики России.
Споры экономистов по поводу использования Резервного фонда и ФНБ сводятся к двум основным пунктам: прибыли, которую приносят триллионы государственных рублей, и необходимому размеру запасов. Минфин со всех возможных сторон критиковали за то, что он вкладывает деньги Резервного фонда в гособлигации США и таким образом поддерживает чужую экономику. Кроме того, вложения в долговые бумаги развитых стран (равно как и депозиты в ВЭБе) имеют очень низкую доходность. Так, облигации США приносят доход менее процента годовых. Для сравнения, инвестиционный фонд Абу-Даби зарабатывает 6-8 процентов в год на вложенные инвестиции. Против раздутых резервов неоднократно выступало Минэкономразвития, по мнению которого деньги лучше сейчас направить на реализацию приоритетных программ, а не накапливать их в иностранных долговых бумагах.
Что касается Росфинагентства, то оно никоим образом не является ответом на эти споры о размере и доходности резервов, поскольку само по себе не меняет принципов их инвестирования. Если ему не разрешат вкладывать средства в акции, то доходность государственных резервов так и останется низкой. Конечно, создание централизованной структуры, отдельной от правительства, похоже, например, на китайский вариант, но разница между CIC и Росфинагентством все равно колоссальная. В первую очередь потому, что Китай направляет большую часть рискованных инвестиций за рубеж, а в России пока об этом речи не идет. Тем не менее создание Росфинагентства может позволить России уйти от пресловутой ставки только на гособлигации США.