«Необходима чистка госуправления» Глава Transparency International о том, как должны строиться отношения НКО с государством

На минувшей неделе в Москве прошел двухдневный Гражданский саммит «Большой двадцатки». Формат прямого диалога неправительственных организаций G20 был предложен Россией, которая недавно ужесточила свое законодательство об НКО, введя понятие «иностранного агента». «Лента.ру» поговорила об этом противоречии и о разнице между политической деятельностью и экспертизой с главой Transparency International Угетт Лабель.

«Лента.ру»: Вы приехали в Москву в не лучшее время для некоммерческих организаций. В российское отделение Transparency International приходили прокурорские работники, требовали документы, многие не исключают, что «TI ― Россия» может быть закрыта. Почему это стало возможным в России, где высшее руководство все время говорит о борьбе с коррупцией?

Угетт Лабель: В России ли или в любой другой стране очень важно поддерживать некоммерческие организации в добром здравии, предоставлять им место, которое им требуется для работы, потому что любой стране требуются НКО для целого ряда вещей. Во-первых, они строят мост между гражданами и правительством, во-вторых, дают советы о том, какую политику вести, какие программы поддерживать, как тратить финансы на всех уровнях государственной власти, они несут инновации, в конце концов.

Очень часто по всему миру случается так, что новые идеи зарождаются именно в некоммерческом секторе. Если страна хочет стабильно развиваться, если она заботится о благополучии граждан, она должна иметь прозрачное правительство, она должна иметь пространство для работы гражданского общества, для диалога с гражданским обществом, бизнес-группами, исследовательскими центрами, учеными. Потому что проблемы сегодняшнего дня не могут быть разрешены в одиночку, правительством ли, гражданским обществом ли, они могут быть разрешены только совместными усилиями. Каждый выигрывает от того, когда сильные НКО вовлечены в работу над разрешением проблем. НКО должны сотрудничать с международными организациями, чтобы делиться информацией, учиться у них лучшим практикам и подходам. В общем, по этим причинам, я считаю, каждая страна чувствует себя лучше, если на ее территории работают сильные и независимые НКО, равно как и независимые и профессиональные СМИ.

Россия ― единственная страна, где работа национального отделения Transparency International сейчас затруднена?

Есть и другие страны, в которых созданы специфические негативные условия для некоммерческих организаций. В Египте, например, мы столкнулись с большими препятствиями, когда пытались создать там свое отделение. Это продолжалось многие годы. В таких странах, как Шри-Ланка, иногда нашим отделениям приходилось трудно. Но все же нам далеко не всегда стремятся мешать.

И как вы работали в таких условиях?

Все зависит от ситуации. Если встает вопрос о безопасности наших сотрудников (такое случалось, хотя и редко), мы обращаемся за помощью к международному сообществу, к посольствам иностранных государств или напрямую к правительству этой страны, но в первую очередь полагаемся на сотрудничество с другими некоммерческими организациями. Если возникает необходимость эвакуироваться, мы рассчитываем на них. Но, конечно, сейчас [в России] не тот случай.

Вы лично обращались к российскому руководству по поводу ситуации с НКО, в том числе с «Transparency International – Россия»?

Мы работаем в очень плотной связке с нашим российским отделением. Мы исходим из того, что национальное отделение ― как и в любой другой стране ― это тот орган, который должен работать с национальным правительством и доводить до его сведения свою оценку ситуации. Мы поддерживаем свои отделения и полагаем, что без такой поддержки их положение будет усложняться, но именно отделения играют лидирующую роль, когда речь заходит о взаимодействии с правительством.

Но вы общались с представителями российского государства? Или вы полагаете, что пока время для этого еще не наступило? Если ситуация с НКО будет обостряться, потребуется ли вмешательство на вашем уровне?

Я считаю, что на сегодняшний момент наше национальное отделение справляется хорошо. Мы надеемся, что произойдет пересмотр [закона об «иностранных агентах»]. Но, как и в любой другой стране мира, не только в России, когда сужается пространство для НКО, правительство этой страны должно признать, что это обернется не лучшими последствиями для самой этой страны. Будем надеяться, что это произойдет.

Ужесточая законодательство об НКО, Россия как страна-председатель в G20 принимает Гражданский саммит «Большой двадцатки». Это первый саммит представителей гражданского общества в таком формате, в чем было его значение?

Мы приветствуем тот факт, что Россия в качестве председателя «двадцатки» учредила этот формат C20 (C — от civic, гражданский — прим. «Ленты.ру»), Австралия уже изъявила желание продолжить эту инициативу. Мы надеемся, что гражданский форум «двадцатки» заработает на постоянной основе и этот саммит станет хорошим примером на будущее.

Какое у вас впечатление от дискуссий в Москве? Российские чиновники были заинтересованы в участии в гражданском саммите?

Это надо спрашивать у них.

Но они вообще активно участвовали в работе саммита?

Да, они были очень заметны вообще, очень заметны во время пленарной сессии, принимали участие в деятельности рабочих групп вместе с российскими НКО. Так что государственные институты были вполне вовлечены в работу саммита.

Получили ли вы от российских чиновников какие-то сигналы о том, что Россия готова подписаться под международными антикоррупционными инициативами?

Россия сделала несколько заявлений по поводу борьбы с коррупцией. Посмотрим, как Россия как страна-председатель в G20 будет использовать этот международный формат для активизации борьбы с коррупцией. У России в G20 отличный шерпа (начальник Экспертного управления российского президента Ксения Юдаева ― прим. «Ленты.ру»), она будет работать с президентом. Это вопрос текущей работы, будем смотреть, как продвигаются дела.

У нас есть важнейшие проблемы в рамках G20; Transparency International подготовила значительное число предложений по [работе с] финансовым сектором, избавлению от оффшорных зон, [упорядочиванию правил] соблюдения банковской тайны, прозрачности экономической деятельности. Уход от налогов ― важнейшая проблема и для России, и для других стран. Лидеры «двадцатки» должны работать в этом направлении. Мы рекомендовали странам «двадцатки» завести реестры трастовых фондов, фондов прямых инвестиций, чтобы они не становились еще одним местом, где можно было бы утаить деньги.

Рабочая группа G20 по борьбе с коррупцией также дала отличные рекомендации, а мы, в свою очередь, давали ей свои рекомендации. Лидеры «двадцатки» пока соглашаются с этими рекомендациями, остается вопрос, что они намерены предпринять, как оформить эти рекомендации законодательно.

Швейцария, Люксембург, Лихтенштейн не слишком-то готовы идти навстречу вашим предложениям, например, по поводу снижения требований, необходимых для раскрытия банковской тайны.

Во-первых, ряд стран благодаря международному давлению ― а это мощный инструмент ― пошли на уступки. Швейцария, например, в случае с [бывшим президентом Египта Хосни] Мубараком или [экс-президентом Туниса Зином эль-Абидином] Бен Али заморозила их банковские счета, набитые украденными у их же народов деньгами. Многие страны, которые не имели законодательства, позволяющего арестовывать счета так быстро, чтобы они не успели опустошиться, приняли такие законы. Лихтенштейн и Люксембург все в большей степени сами беспокоятся, что становятся такими оффшорами, местом, где люди прячут грязные деньги. Это уже вопрос не только репутации, это идет дальше ― это вопрос криминальный. Но некоторые страны по-прежнему не считают уход от налогов преступлением, хотя в большинстве наших [из числа «Большой двадцатки»] стран такие действия подпадают под уголовное преследование. Надо продолжать давить на такие страны, иногда используя для этого и санкции. Они, во-первых, не должны принимать грязные деньги, во-вторых, должны сотрудничать с органами следствия других стран, в-третьих, им надо разработать законы, позволяющие замораживать счета, и, наконец, они должны возвращать деньги в страну, откуда они прибыли, если расследование покажет, что деньги были украдены или укрыты.

В России пристально следили за ситуацией на Кипре, чье правительство в рамках мер бюджетной экономии попыталось заморозить счета, спровоцировав утечку капитала, российского капитала, как мы знаем. Насколько правительство этой страны готово пойти на ужесточение своей банковской и налоговой политики?

Это было бы хорошее исследование, но пока я не могу сказать на этот счет ничего кроме того, что на Кипр сейчас оказывается серьезное давление, например, со стороны Германии.

У нас существует много форматов по борьбе с коррупцией: соответствующая конвенция ООН, конвенция Организации экономического сотрудничества и развития, антикоррупционная группа в «Большой двадцатке», о которой вы говорили. Россия вроде бы участник всех этих форматов, но, например, статью 20 конвенции ООН, говорящую о необходимости преследовать за незаконное обогащение, Москва так и не ратифицировала. Почему?

Что ж, вновь на этот вопрос должны отвечать в России. Но с нашей точки зрения, каждая статья конвенции ООН должна быть ратифицирована ― это важно. Какова же при этом мотивация России, надо спрашивать ее руководителей.

Когда в России ратифицировали конвенцию в 2006 году, официальная позиция сводилась к тому, что преследование за незаконное обогащение, несоответствие расходов доходам, противоречит презумпции невиновности ― ведь никаких доказательств преступной деятельности нет. Как в других странах разрешили это противоречие?

Конечно, презумпция невиновности важна, но речь вот о чем: если вы располагаете информацией, которая позволяет вам сделать предположение, что, скорее всего, имеют место факты коррупции, вы не называете никого виновным. Вы ведете справедливое, сбалансированное расследование, которым занимаются профессионалы и которое продемонстрирует, есть ли там что-то криминальное или нет. Такое расследование защищает и тех, на кого обвинения возведены напрасно.

Я хотел бы объединить две темы: презумпцию невиновности и тему санкций, о которых вы упомянули, говоря о международном давлении. США приняли «закон Магнитского», замораживающий счета российских чиновников, причастных, по их мнению, к смерти Сергея Магнитского и другим преступлениям; Россию возмущает, что в этом случае американцами была нарушена презумпция невиновности. Если забыть о том, политическое это дело или нет…

Политическое…

Как вы относитесь к тому, что санкции, хотя и упакованы в риторику защиты прав человека, на самом деле носят антикоррупционный характер: ведь смерть Магнитского — это завершающий этап аферы с хищением миллионов долларов?

Это сложный вопрос. Знаете, здесь надо разбираться с деталями. Но говоря в общем, у нас есть международные институты, которые и должны заниматься разрешением подобных ситуаций на многосторонней основе. Хотя санкции, случается, вводят и в одностороннем порядке. Но история [со смертью Магнитского] грязная, очень грязная.

Но в долгосрочной перспективе, как вы думаете, может ли произойти так, что для введения санкций в отношении какой-либо страны уровень коррупции будет таким же аргументом, как сейчас массовые нарушения прав человека?

Коррупция — это в каком-то смысле вопрос, связанный с правами человека. Коррупция ― это то, что держит людей в объективной нищете. В стране, богатой природными ресурсами, если лидеры обогащаются, а обыкновенные люди живут в нищете, то это вопрос прав человека. Бедные становятся вдвойне жертвами: вы воруете у них деньги, а в средне- и долгосрочной перспективе вы закладываете основу для социальной дестабилизации, потому что живущим в нищете нечего терять ― они могут совершить все что угодно. Мы увязываем коррупцию с нищетой, с нарушениями прав человека, с разрушением экологии ― если вы нелегально пилите лес, например, если ваши промышленные объекты в обход закона, за взятки контролирующим органам, выбрасывают в воздух CO2, то коррупция заодно разрушает и природу.

Когда вы говорите о сверхбогатых лидерах в бедных странах, сразу вспоминаются Гвинея-Биссау, Конго, то есть те страны, между которыми обычно в Индексе восприятия коррупции можно найти и Россию. С точки зрения методологической, научной, можно ли сравнивать Россию и Конго?

Мы, Transparency International, не делаем таких сравнений ― это часть нашей методологии. Что мы делаем, так это (основываясь на опросах экспертов и бизнесменов, которые работают с этой страной) выстраиваем рейтинг стран. Если уж эксперты и бизнесмены, говоря о двух странах, приходят к выводу, что условия жизни и ведения бизнеса там с точки зрения коррупции схожие, то это значит, что у них действительно сложилось такое впечатление.

Уточненная методология индекса с 2012 года дает теперь возможность сравнивать положение дел с коррупцией в отдельной стране по годам?

Да. Мы для этого и внесли изменения в протокол разработки индекса. Мы вообще очень озабочены тем, чтобы люди понимали нашу методологию, мы подробно расписываем, как получилось, что страна находится на том или ином месте в списке. В этом плане мы очень транспарентны.

Но вот вопросы к вам остаются ― можно часто услышать, и не только в России, что Transparency International, Amnesty International, другие правозащитные группы ― это «наймиты Запада», отрабатывающие «политический заказ», принижающие другие страны. Как вы боретесь с такими представлениями о себе?

Начну чуть с другого. Есть, например, такая страна, как Ботсвана, которая находится в списке выше, чем многие страны Запада. Или Чили, развивающаяся страна, которая была относительно ближе к концу списка. Но там было сделано много, очень много за последние шесть-семь лет, и теперь они впечатляюще поднялись. В развивающемся мире есть страны, в которых дела обстоят хорошо, а есть развитые страны, в которых дела обстоят не очень. Это восприятие экспертов и предпринимателей, которые сталкиваются с положением дел в стране каждый день.

Наш индекс, в принципе, совпадает с другими рейтингами ― свободы слова, уровня жизни, экологии, примерно одни и те же страны находятся вверху списка, одни и те же страны находятся внизу. Так что наши исследования, можно сказать, получают еще одно обоснование достоверности.

От российских официальных лиц, когда их спрашивают о коррупции, можно услышать, что коррумпированы отнюдь не только элиты, что коррумпированы и врачи, и учителя. Скажите, по вашим данным, в принципе, можно ли говорить, что в коррумпированных странах взяточничество и злоупотребление служебным положением распределено по всем социальным группам одинаково?

Конечно, цифры варьируются по странам. Есть страны, в которых коррумпированы также образовательная и здравоохранительная сферы, но как это происходит ― со временем коррупционные практики становятся обыденными, они укореняются, становясь образом жизни. Я наблюдала некоторые случаи, когда в борьбе с коррупцией в отдельных областях был продемонстрирован значительный успех, например, в борьбе с коррупцией в полиции. На это потребовалась политическая воля и неподкупность самих политических лидеров, которые подобрали соответствующие кадры, соответствующим образом подготовленные, разработали соответствующие меры поощрения и наказания. И, конечно, полицейским была установлена достойная зарплата. Правда, когда говорят, что коррупцию вызывают низкие зарплаты, я вспоминаю такие случаи: государственным чиновникам вчетверо поднимали зарплаты, но они продолжали брать взятки и ждать, что им будут давать взятки. Зарплата важна, я не минимизирую ее значение, но она одна не играет решающей роли. Необходима чистка государственного управления от коррупции под сильным политическим руководством.

Возьмем локальные бюджеты ― если это хорошо отлаженный механизм перераспределения ресурсов, доступ к которым хорошо обеспечен для местного населения, то это отличный способ добиться снижения коррупции.

Российский премьер Дмитрий Медведев, например, очень озабочен идеей открытого правительства, существует даже специальный министерский пост ― по работе с открытым правительством. Один из его проектов ― раскрытие государственных статистических баз данных. Но речи о создании удобного сервиса, который позволил бы контролировать расходы бюджетов всех уровней, от государственного до муниципального, однако, пока не идет. Подобная бюджетная транспарентность могла бы оказать благотворное влияние на искоренение коррупции?

Transparency International и множество других организаций согласились бы с этим. Государственные расходы, закупки, строительство ― это гигантские деньги. Если все государственные расходы в ясном виде опубликованы и могут быть верифицированы пользователями ― конечно, не у всех есть компьютер или айфон, но у многих есть, ― то будет существовать режим контроля. В Бразилии, например, отчет о государственных расходах публикуется ежедневно: в полночь правительство, каждый департамент отчитывается о том, сколько денег было потрачено за день. Не приходится ждать целый год, получая запутанный многотомный документ, который может прочитать только аудитор. Все доходы и расходы вплоть до отдельного предприятия, их доступность, простота для прочтения, регулярность должны проверяться НКО и свободными СМИ, которые работают с людьми напрямую. Это можно сделать, это не ракетостроение.

Полностью прозрачная, работающая онлайн система, позволяющая проконтролировать все государственные закупки, техзадания и спецификации, ― это также очень важно. В Мексике, например, было заключено соглашение между правительством и Transparency International — Mexico об учреждении института «общественных свидетелей». Наше отделение там будет назначать независимого наблюдателя в больших государственных проектах, это будет реальный человек, а не просто бумажки. Бумажки ― это бумажки.

Вы упомянули Бразилию и Мексику, есть ли еще какие-то показательные примеры государственной транспарентности?

Например, в Колумбии достаточно давно уже заключаются специальные «пакты честности» в области госзакупок, которые позволяют проводить их насколько можно прозрачно, автоматически лишая допуска к тендерам компании, уличенные в намерении дать взятку. Такая практика используется еще в ряде стран, и их число растет. Опыт Олимпиады в Китае был интересным ― они подошли к этому очень аккуратно, разработав систему двойных проверок на коррупциогенность и введя как можно более прозрачную документацию при заключении контрактов по строительству.

В России у нас такого нет…

Ничего не могу сказать об этом, вы лучше знаете.

Я бы вернулся к вопросу об «иностранных агентах». Есть ли другие страны, которые требуют от национальных отделений Transparency International регистрироваться в статусе, сравнимом с российским?

Насколько я знаю, мы не сталкивались еще [с необходимостью получать] статус так называемых «иностранных агентов».

Но в США есть закон FARA 1937 года об «иностранных агентах».

На нас он не распространяется ― мы же действуем не от лица иностранного правительства. Так что нужно разбираться с законодательством каждой отдельной страны, но не представляет вопроса тот факт, что в некоторых странах пространство для работы некоммерческих организаций сокращается. И это не слишком здоровая ситуация для этих стран.

А что касается иностранного финансирования? Многие в России считают, что бюджет Transparency International напрямую пополняется из Государственного департамента или британского Форин-оффиса.

Знаете, некоммерческие организации поддерживает множество групп, фондов, стран на односторонней или многосторонней основе. Я, например, была председателем канадского CIDA (Канадского агентства международного развития ― прим. «Ленты.ру»), и мы предоставляли гранты нескольким тысячам организаций по всему миру. Они выходили на нас с вопросом «Можете ли вы нам помочь?», мы отвечали «да» или «нет», и если они получали наш грант, то они выполняли заявленный проект и отчитывались по нему.

Есть сотни организаций по всему миру, также и правительства, весьма щедрые ― Скандинавских стран, Нидерландов, Великобритании, ― которые поддерживают Transparency International. Это фонды Европейского союза, Канады, некоторые международные фонды по всему миру, также и Австралия, которая поддерживает наши национальные отделения в Тихоокеанском регионе. Некоторые правительства заказывают у наших национальных отделений исследовательские работы, посвященные коррупции, крупнейшие компании-аудиторы также к нам обращаются. Так что не существует единого источника финансирования Transparency International, у нас очень широкий список доноров. Обычные люди тоже перечисляют нам свои пожертвования, исходя из того, что борьба с коррупцией столь важна, что мы должны вести ее все вместе.

Что касается политического измерения нашей работы, ― это важно подчеркнуть, я говорила об этом на сессии C20, ― то необходимо различать советы и консультации по какому-то направлению политики, то есть policy, и вовлечение в политическую, партийную деятельность, то есть politics. Давая советы (а правительства часто приглашают людей, чтобы те давали им советы), Transparency International, как и многие неправительственные организации, занимаются не политикой. Все мы, обращаясь к лидерам «Большой двадцатки», их министрам финансов, консультируем, а не занимаемся политикой. Мы как бы говорим: «Лидеры, прислушайтесь к нашим советам, постарайтесь создать лучший мир».