Ледяное неспокойствие Какой режим управления должен быть сформирован в Арктике

С каждым годом Арктика привлекает к себе все больше внимания. Под ее льдами скрыты гигантские запасы углеводородов, а климатические изменения делают Северный морской путь все более пригодным для судоходства. Между тем правовые вопросы, касающиеся региона, до сих пор не урегулированы. Как учесть интересы внерегиональных государств в Арктике, не ущемляя приоритетные права стран арктической пятерки (США, Россия, Норвегия, Канада и Дания)?

В течение десятилетий Арктика была, без преувеличения, единственным в мире закрытым от других внерегиональных стран районом Мирового океана. Осуществление здесь их морехозяйственной деятельности ограничивали суровые климатические условия и акватория, покрытая льдами. А военно-политическое противостояние времен холодной войны вынуждало арктические государства уделять приоритетное внимание контролю над регионом. Секторальные границы, хоть и не рассматривались советским руководством как государственные, на деле четко обозначали зону ответственности СССР в Арктике.

Ситуация начала меняться в конце 1980-х. Перестройка, политика гласности, конец гонки вооружений стали катализатором того, что Арктику начали во все большей степени рассматривать как зону мира и сотрудничества. Распад СССР и возникновение новой российской государственности привели к тому, что традиционный секторальный подход стал расцениваться как не отвечающий новым международно-политическим условиям.

В 1994 году вступила в силу Конвенция ООН по морскому праву 1982 года — «Конституция морей», регулирующая использование и эксплуатацию пространств и ресурсов Мирового океана. Внерегиональные страны были заинтересованы в применении ее норм и положений к Северному Ледовитому океану: она предоставляла им права по осуществлению тех или иных видов экономической деятельности как в зонах суверенитета, так и в зонах юрисдикции арктических государств. Зарождавшаяся истерия относительно глобального потепления открывала перед ними еще большие возможности. В перспективе они могли бы получить доступ к освоению пространств и ресурсов освобождавшейся ото льда центральной части Арктики, которая по своему правовому статусу именно в рамках Конвенции могла рассматриваться как район открытого моря со всеми вытекающими отсюда свободами.

Ратифицировав в 1997 году вышеуказанную Конвенцию, Россия взяла курс на использование ее норм и положений применительно к Арктике. Старт битве за Арктику был дан, когда наша страна первой из арктической пятерки подала в 2001 году официальное представление в Комиссию по границам континентального шельфа с целью определить внешние (юридические) границы своего континентального шельфа. Другие арктические государства были поставлены перед необходимостью действовать соответствующим образом, чтобы не проиграть начавшуюся «арктическую гонку», а установка российского флага на дно Северного Ледовитого океана вывела из спячки даже США, долгое время рассматривавшие Арктику как периферийный регион своей внешней политики.

Российская заявка не только изменила сложившийся статус-кво в Арктике, но и лишила арктические страны возможности обсуждения модели управления этим морским регионом. Применение Россией ст. 76 Конвенции о проведении линии разграничения между континентальным шельфом и Международным районом морского дна привело к возможности интернационализации центральной части Арктики в интересах большей части мирового сообщества. Так, ресурсы дна и недр континентального шельфа за пределами конвенционных ограничений — 350 морских миль от исходных линий, или не далее 100 морских миль от 2500-й изобаты (линии, соединяющей глубины в 2500 метров) — получают статус «общего наследия человечества» и переходят под управление Международного органа по морскому дну.

Неудивительно, что самыми ярыми сторонниками применения режима Конвенции 1982 года, открывающего дверь в Арктику, являются такие наднациональные структуры как ЕС и НАТО; крупнейшие экономики мира — Япония и Китай; азиатские тигры — Сингапур и Южная Корея. Отхватить кусок арктического пирога, получив статус наблюдателя в Арктическом совете, рвется внутриконтинентальная Монголия, под «удобным» флагом которой ходит часть торгового флота; не ратифицировавшая Конвенцию 1982 года Турция; ряд развивающихся латиноамериканских стран.

Главный вопрос сегодня заключается в том, соответствует ли все это интересам стран арктической пятерки; обладают ли они какими-либо возможностями для формирования в Арктике режима управления, нацеленного на приоритетный учет их национальных интересов; является ли, наконец, Конвенция 1982 года единственным правовым регулятором в отношении этого морского региона?

За последние годы были предприняты определенные шаги, свидетельствующие о том, что изначально бескомпромиссное отношение к необходимости применения Конвенции 1982 года к Арктике сменяется осознанием того, что она является всего лишь одним из источников международного права. В Илулиссатской декларации 2008 года сознательно было заявлено, что к Арктике применима «широкая международно-правовая база», без конкретного упоминания Конвенции 1982 года. Все чаще стали вспоминать, что применение положений будущей Конвенции к полярным регионам вообще не было предметом обсуждений в ходе III Конференции ООН по морскому праву (1973-1982 годы).

Последние договоренности в рамках Арктического совета (по поиску и спасанию на море, по ликвидации разливов нефти), равно как и работа над Полярным кодексом, регулирующим полярное судоходство, в рамках Международной морской организации показывают стремление арктических государств разработать нормы поведения в Арктике. Нет сомнений в том, что вновь «закрыть» Арктику невозможно, да и экономически нецелесообразно, но правила игры должны предлагать именно те государства, побережья которых непосредственно омываются водами Северного Ледовитого океана. Конвенция остается лишь своеобразным правовым зонтиком по отношении к этим новым договоренностям.

Сам режим Конвенции 1982 года за последнее двадцатилетие с момента вступления ее в силу претерпел существенные трансформации.

Режим открытого моря становится все менее свободным для осуществления тех или иных видов морехозяйственной деятельности. Реализация свобод открытого моря во все большей степени ставится в зависимость от исполнения задач по защите и сохранению морской среды и ее биологического разнообразия. Учитывая, что за пределами 200-мильных Исключительных экономических зон (ИЭЗ) арктических государств расположен анклав открытого моря, эти трансформации имеют для них принципиальное значение.

Продолжается практика расширения полномочий прибрежных государств в зонах их непосредственной юрисдикции, прежде всего в ИЭЗ. Несмотря на то что прибрежные страны не наделены здесь какой-либо компетенцией в сфере безопасности, практика расширительного толкование понятия «безопасность» предполагает наличие таких ее видов, как продовольственная, ресурсная, и даже экологическая. Их обеспечение становится все более распространено, хотя и ведет к определенным ограничениям прав третьих стран. Эти аспекты также необходимо учитывать при формировании режима управления в Арктике.

Наконец, само апологетическое отношение к Конвенции 1982 года следует признать не совсем корректным. Режим, сформированный ею, вплоть до сегодняшнего дня носит по большей части фрагментарный характер. Около 40 государств из 166 участников Конвенции 1982 года не выполняют ее базовые положение или же допускают расширительное толкование тех или иных ее статей.

В отношении Арктики ситуация усугубляется тем обстоятельством, что крупнейшая морская и военно-морская держава — США, до сих пор не ратифицировала Конвенцию. Их неучастие — это не просто дипломатический нюанс, как это пытаются представить сами американцы, это серьезная международно-правовая проблема.

США действительно придерживаются большей части положений Конвенции, считая, что она кодифицировала устоявшиеся нормы обычного права. Однако Конвенция — это не только кодифицирующий документ, она ввела новые нормы, которые не став пока широко распространенной практикой, не могут считаться нормами обычного права. Это и положение об определении внешних границ континентального шельфа, и концепция «Общего наследия человечества» — все это привнесенные нормы, и у США есть потенциальная возможность их несоблюдения, что ставит их в более выгодное положение. Помимо этого существуют области, где США позволяют себе иное, зачастую расширительное толкование конвенционных норм, не совпадающее с мнением других государств (например, различная трактовка того, что подпадает под категорию морских научных исследований, является причиной давнего конфликта между Вашингтоном и Пекином).

Китай, рьяно рвущийся в Арктику, вызывает еще большие опасения, причем не уровнем своей растущей экономической мощи и политического влияния, а правовым нигилизмом. Складывается впечатление, что настороженное, а иногда просто скептическое отношение Пекина к нормам международного права обусловлено его восприятием их в качестве продукта западной цивилизации, который можно смело игнорировать в своих интересах. Китай — рекордсмен в области нарушения конвенционных норм, его запросные позиции в прилежащих морских регионах никак не коррелируют с положениями Конвенции. Однако это не мешает китайским коллегам настаивать на необходимости строгой приверженности России конвенционным нормам в Арктике. Не парадокс ли?

Подводя итоги, следует отметить, что Арктику вряд ли корректно сравнивать с Балтийским или же Средиземноморским регионом, в отношении которых Конвенция предусматривает необходимость регионального уровня регулирования. Однако справедливо ли отождествление Северного Ледовитого океана, например, с Индийским по таким параметрам, как площадь, глубины, экологическая уязвимость, наконец — история освоения и использования? Как представляется, к Арктике должен быть применим особый формат управления, основанный на сочетании глобального и регионального подходов. Так, например, лишь региональный уровень ответственности способен предотвратить здесь экологическую катастрофу. А в качестве основного критерия допуска сюда других государств, должна выступать не финансово-экономическая заинтересованность в освоении ее пространств и ресурсов, а готовность внести вклад в изучение этого морского региона, пополнить базу знаний о происходящих здесь процессах.