Естественные монополии всегда были объектом повышенного внимания не только органов государственной власти и управления, но и общественных институтов. Это вполне понятно, учитывая их, без преувеличения, флагманскую роль в становлении и развитии экономики России. Значение естественных монополий, как и крупного бизнеса в целом, для стабильного социально-экономического развития любого государства отлично понимается не только предпринимательским сообществом, но и политической элитой. Не случайно поэтому крупные компании, а иногда и их руководители буквально за уши втягиваются в различные политические пасьянсы, раскладываемые странами и деятелями, мнящими себя «властителями судеб мира».
Внешнеполитические события последнего времени, происходящие вокруг Российской Федерации, отлично показывают, что ряд стран в качестве инструментов политического давления могут, правда, без особого успеха пытаться использовать крупные корпорации — как государственные, так и частные.
В этой связи чрезвычайно важной представляется концентрация крупного бизнеса, в особенности с государственным участием, на развитии клиентоориентированности, конкурентоспособности, на качестве управления и экономической эффективности. В общем, на всем том, в отсутствии чего этот крупный бизнес обычно обвиняют.
Как глава крупнейшей отечественной естественной монополии и заведующий кафедрой государственного управления факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова хочу поделиться некоторыми мыслями и наблюдениями о системе управления и контроля за компаниями, контролируемыми государством, на примере опыта ОАО «РЖД».
Текущая практика управления государственными компаниями базируется на двух основных методах.
Во-первых, это использование современных институтов и инструментов корпоративного управления. Благо, в настоящее время в России сформировалось соответствующее правовое поле, прежде всего Гражданский кодекс РФ, а также специальные законы о компаниях — «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью», а также нормативные правовые акты правительства России.
В рамках данного метода государство как акционер государственных компаний реализует свои права посредством принятия решений общим собранием акционеров, формирования персонального состава совета директоров и выдачи директив по наиболее значимым вопросам представителям государства в советах директоров. Кроме того, государство оказывает прямое или косвенное (через совет директоров) влияние на формирование исполнительных органов управления акционерных обществ.
Во-вторых, это прямое административно-командное управление деятельностью государственных компаний. В рамках этого способа управления сложилась практика выдачи прямых, обязательных для исполнения поручений органам управления государственных компаний. Такие поручения могут быть как формализованными — в виде распоряжений, письменных поручений, резолюций, так и неформализованными — посредством проведения совещаний, устных распоряжений и указаний. Данный метод, хотя и не является превалирующим, тем не менее оказывает значительное влияние на деятельность государственных компаний.
Основными объектами концентрации внимания со стороны акционера (регулятора) в деятельности государственных компаний являются:
инвестиционная деятельность (в широком смысле этого определения);
закупочная деятельность;
ценообразование (тарифное регулирование);
экономическая эффективность;
совершенствование корпоративной системы управления.
Президентом России неоднократно ставилась задача по повышению эффективности государственных компаний и созданию качественной системы контроля за их деятельностью. Во исполнение этой задачи правительством России в настоящее время проводится работа по созданию системы контроля за деятельностью государственных компаний, действующих в естественно-монопольном сегменте рынка через механизмы контроля сообщества потребителей и экспертное сообщество.
Я лично всегда поддерживал необходимость контроля государственных компаний со стороны общественных институтов. Искренне полагаю, что национальным достоянием является не только известная газовая монополия, но и все системообразующие компании РФ, принадлежащие государству, в том числе, конечно же, и ОАО «Российские железные дороги». Работая на благо всего общества, а я заявляю это без доли патетики, государственные компании обязаны находиться в зоне максимальной прозрачности и контроля, в том числе с использованием инструментов гражданского общества, таких, например, как профессиональные объединения потребителей услуг естественно-монопольного сектора или специально создаваемых правительством РФ экспертных групп.
Говоря на языке корпоративного управления, культура общения корпорации со своими стейкхолдерами является одной из основных составляющих корпоративной культуры. Правление ОАО «РЖД», принимая управленческие решения, всегда исходит и обязано исходить, в первую очередь, из интересов государства и общества.
Естественно, что для акционерного общества, работающего в рыночных условиях, вторым важнейшим условием функционирования и развития в рамках утвержденной правительством РФ и Советом директоров компании «Стратегии развития ОАО "РЖД" до 2030 года» является достижение установленных параметров бюджетной сбалансированности и экономической эффективности.
В компании действует четкая система внутреннего контроля и внутреннего аудита, удостоенная международного признания — премии LUCA AWARDS Института сертифицированных финансовых менеджеров Великобритании (ICFM).
При этом с учетом принципа личной ответственности менеджмента государственных компаний за результаты их деятельности считаю критически важным, чтобы реально необходимые инструменты общественного контроля, во-первых, не подменяли собой текущее управление, не скатывались в популизм или того хуже в лоббизм узконаправленных интересов.
Во-вторых, формирование подобных институтов при правительстве РФ должно строиться при наличии четких профессиональных критериев подбора экспертов, аналогично тому, как сейчас разрабатываются критерии профессиональных требований для лиц, замещающих государственные должности.
На мой взгляд, сегодня в абсолютно здравую декларируемую цель — повышение эффективности деятельности компаний-монополистов — интегрирована задача по формированию некого внешнего механизма контроля деятельности ключевого менеджмента компаний, не предусмотренного законом об акционерных обществах, что видится не вполне корректным.
Повторюсь. Как глава компании именно я и члены правления несем личную — административную, уголовную, гражданско-правовую — ответственность за все принимаемые нами решения, а значит нельзя считать допустимым любое внешнее вмешательство в принимаемые нами решения в сфере оперативного управления компанией без наличия соответствующего правового механизма и определенной законом ответственности. Во всяком случае, создавать систему влияния на принимаемые менеджментом решения без наличия соответствующего правового механизма и определенной законом личной ответственности субъектов влияния точно неприемлемо и с рыночной, и с правовой точек зрения.
Тем более что весьма часто такое вмешательство приводит к вполне конкретным экономическим последствиям для компаний.
Сегодня во многих государственных компаниях разработаны и утверждены системы общекорпоративных и индивидуальных ключевых показателей эффективности (КПЭ), ответственность за выполнение которых возлагается на ключевой менеджмент. Невыполнение установленных КПЭ, а таковые должны быть внесены в трудовые контракты с руководителями, влечет как финансовую — невыплату мотивационной составляющей заработной платы (депремирование), так и дисциплинарную — увольнение — ответственность.
Отмечу, что набор показателей эффективности и их целевые количественные значения, устанавливаемые государством как акционером, в ряде случаев не учитывают специфику деятельности компаний, не соответствуют прогнозам и утвержденным целевым параметрам бюджета. Тем самым выхолащивается мотивационная функция КПЭ и неоправданно усиливается вес контрольной функции — ответственности. Например, к ключевым КПЭ для топ-менеджмента ОАО «РЖД» отнесен объем дивидендов, выплачиваемых акционеру, то есть государству.
Это при том, что основным источником доходов и прибыли компании являются грузовые перевозки, тарифы на которые регулируются государством исходя из интересов экономики России в целом и за весь период деятельности компании (12 лет) ни разу не превышали даже уровень инфляции, не говоря уже о темпах роста цен в промышленности.
Базой для создания системы контроля за деятельностью государственных компаний-монополистов стала утвержденная правительством РФ Концепция создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей, а также план мероприятий (дорожная карта) по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей.
План мероприятий по реализации Концепции содержит детальное описание этапов и механизмов создания системы общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий и подкреплен административным ресурсом — обязательными периодическими отчетами о ходе исполнения программных мероприятий плана и выдачи директив членам совета директоров для обеспечения принятия соответствующих решений.
Таким образом, при создании механизмов общественного контроля государством по сути реализован второй метод управления — административно-командный способ принятия решения с использованием отдельных механизмов первого метода: инструментов корпоративного управления (совета директоров).
В порядке реализации Концепции уже сформированы инструменты реализации механизмов общественного контроля — созданы советы потребителей, индивидуальные для каждого субъекта естественной монополии. Нормативно установлено требование по безусловному доступу совета потребителей практически ко всей информации о деятельности компании.
Концепция, в частности, предусматривает, что информация о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий, подлежащая свободному доступу и отнесенная к стандартам раскрытия информации, не может быть признана субъектом естественной монополии коммерческой тайной. С моей точки зрения, это правильно.
Однако напрасно правительственной комиссией по транспорту при разработке нормативного акта (Положения о Совете потребителей РЖД), который определяет его компетенцию, права, обязанности и ответственность, а также при формировании персонального состава Совета потребителей не учитывалось мнение РЖД. А это мнение могло бы внести ценный вклад в развитие системы общественного контроля. Более того, положение о Совете потребителей РЖД устанавливает прямой запрет на присутствие представителей компании РЖД или ее аффилированных лиц в составе совета.
При этом чиновники нормативно закрепили в Положении, что наличие прямого конфликта интересов не является препятствием для работы в составе Совета потребителей РЖД или основанием для исключения из его состава. А вот возникновение аффилированности с РЖД при этом является основанием для досрочного прекращения полномочий члена Совета потребителей.
Кстати, наличие конфликта интересов не является и препятствием для введения лица в Совет директоров компании. И вот это, кажется, уже слишком. Привнесение двойных стандартов из политики в экономику не сулит последней ничего хорошего.
Немало нас удивил и тот факт, что персональный состав Совета сформирован в большинстве своем не из представителей грузоотправителей, что было бы вполне логично, а из представителей компаний — железнодорожных операторов и экспертного сообщества, а также его широчайшие полномочия по экспертизе управленческих решений менеджмента корпорации.
В частности, Совет вправе оценивать соответствие инвестиционных проектов и программ действующим стратегическим документам и анализировать их эффективность, организовывать независимую экспертизу инвестиционных проектов и обоснованность тарифной заявки, анализировать оптимальность и обоснованность приоритетов инвестиционных программ, объемов финансирования, проводить анализ последствий предлагаемых тарифных решений, готовить заключения по проектам тарифных решений и многое другое.
Совет наделен также правом вносить собственные предложения по управленческим решениям, в том числе альтернативные позиции компании. Мнение Совета потребителей должно в обязательном порядке учитываться при принятии наиболее значимых управленческих решений. При этом сам Совет не несет ответственности за возможные последствия своих действий, в том числе за последствия принятия решений в пользу иных участников рынка железнодорожных перевозок. А это, по сути своей, не что иное, как использование административного ресурса и внутренней, инсайдерской информации в ущерб экономическим интересам РЖД и, по нашему мнению, обществу.
Как уже отмечалось, мы всегда открыты и готовы для диалога со всеми заинтересованными лицами и считаем целесообразным функционирование специализированных площадок для диалога, в том числе созданных и модерируемых органами государственной власти.
Кстати, мы и без подсказок правительства уже сами давно и достаточно эффективно взаимодействуем с потребителями и экспертным сообществом в различных форматах. Например, одной из площадок для диалога является Некоммерческое партнерство «Объединение производителей железнодорожной техники», в создании и работе которого ОАО «РЖД» принимало и принимает активное участие. В рамках данной организации мы обмениваемся мнениями не только с коллегами по отрасли, но и с потребителями, регуляторами и научным сообществом.
Или созданные в 2008 году координационные советы при начальниках дорог, в которые входят все представители региональных и федеральных органов власти, РСПП, ТПП, малого и среднего бизнеса.
Не могу не упомянуть и различные международные организации и объединения, в которых мы участвуем, например Совет по железнодорожному транспорту государств — участников СНГ, Международный союз железных дорог и другие. В формате этих организаций мы получаем уникальную возможность обмениваться самыми передовыми практиками и накопленным опытом в сфере управления железнодорожным транспортом.
Однако текущая модель общественного контроля вызывает обоснованные опасения в возможности блокировки управленческих решений менеджмента госкорпораций, но с возложением на него всей полноты ответственности за последствия вынужденного бездействия или действий, в том числе в связи с не достижением менеджментом заданных показателей эффективности. И это беспокойство не столько меркантильного характера, хотя менеджмент, безусловно, заинтересован в выполнении КПЭ и получении мотивационной составляющей гонорара, сколько стратегического значения. Бездействие или неправильные, непрофессиональные действия менеджмента монополий могут иметь серьезные последствия для всей государственной экономики в целом.
По нашему мнению, важно также не допустить и бюрократизации деятельности общественных организаций и четко определить сферу их компетенций. В противном случае стремление оценивать все, что только возможно, приводит к кратному увеличению документооборота и затягиванию принятия решений по вопросам, не терпящим отлагательства.
Сомнения в целесообразности вызывает и практика привлечения к оценке стратегических планов развития системообразующих отраслей российской экономики различного рода иностранных консультантов и консалтинговых компаний, не связанных с правительством РФ соглашениями о конфиденциальности.
Никоим образом не ставится под сомнение уровень квалификации всего экспертного сообщества и персонального состава Совета потребителей. Полагаю, что, подбирая соответствующие кандидатуры, правительство руководствовалось соответствующими профессиональными стандартами.
Вместе с тем с учетом масштабности, высокого уровня технологичности всей системы железнодорожного транспорта абсолютно оправданным было бы предъявление к кандидатам требований о наличии соответствующей квалификации для целей экспертизы управленческих решений. Сейчас такие квалификационные требования к членам Совета нормативно не установлены. И уж абсолютно не лишним было бы присутствие в составе Совета представителей самой монополии, которые могли бы привнести профильные компетенции, знание текущей ситуации и тем самым повысить эффективность деятельности Совета.
При принятии решений органами общественного контроля нельзя не учитывать в качестве системного риска как лоббистские возможности, так и наличие административного ресурса у таких органов или у их отдельных членов. В оценке риска в системе риск-менеджмента я бы отнес данный риск к критическому, особенно с учетом высокой скорости ответного реагирования на решения органов управления компании по вопросам взаимодействия с Советом потребителей (выдача правительством директив членам Совета директоров).
Оценивая текущие меры, реализованные правительством в области создания эффективной системы контроля за деятельностью госкомпаний, с сожалением вынужден констатировать, что, несмотря на декларируемую цель — создание механизма учета интересов потребителей, фактически происходит формирование системы контроля наиболее важных управленческих решений и инструментов влияния на ключевой менеджмент госкомпаний.
Для достижения заявленных целей считаю необходимым изменение существующего формата общественного контроля, его точечную «донастройку». Не беря на себя смелость говорить от лица руководителей всех естественных монополий страны, скажу, что применительно к Совету потребителей РЖД мы в компании считаем целесообразным принятие следующих мер.
Во-первых, как я уже говорил, необходимо привлечение представителей РЖД (учета мнения компании) при разработке концептуальных и нормативных документов, проектов директив по вопросам повышения эффективности ее деятельности и формирования механизмов контроля результатов деятельности субъектов естественных монополий.
Во-вторых, на наш взгляд, требуется уточнение компетенций, прав и обязанностей Совета потребителей в целях исключения конфликта интересов и формирование механизма персональной и коллективной ответственности членов Совета потребителей за принимаемые решения и их последствия.
В-третьих, целесообразно установление квалификационного ценза для представителей экспертного сообщества с учетом структурных, технологических и иных особенностей компании.
И наконец, считаем необходимой разработку и согласование регламента взаимодействия РЖД и Совета потребителей — экспертного сообщества, в том числе устанавливающего порядок и качественный объем предоставления информации о деятельности РЖД и дальнейшую работу с этой информацией.
Холдинг «РЖД», в свою очередь, всегда поддержит решения акционера (регулятора) по повышению эффективности собственной деятельности в интересах государства, общества и потребителей.