С началом нового тысячелетия вооруженные силы практически всех развитых стран столкнулись с насущной необходимостью глубокой реформы. Она была обусловлена реалиями наступившего века - новыми тактическими и стратегическими приемами ведения боевых действий, новым оружием и, не в последнюю очередь, политическими изменениями на государственном уровне. Причем речь идет не только о разработке и внедрении новых видов вооружений, которые иной раз кардинально меняют структуру вооруженных сил, - реформы необходимы и для аппарата управления этими силами. Так, в сегодняшней России после завершения "реформы армии", об окончании которой министр обороны Сергей Иванов отчитался еще в начале года, стало понятно, что структурная перестройка командования Вооруженных сил РФ только начинается.
О глубине намеченных военно-административных реформ можно судить уже по тому, какие документы подвергаются изменениям. Например, 11 июня Госдума практически единогласно приняла в третьем чтении изменения в закон "Об обороне". Этот документ поддержали 382 депутата, и лишь четверо проголосовали против. О сути этих изменений и пойдет речь ниже.
В старой редакции закона было написано, что "управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации". Новая редакция гласит: "Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны России". Ни о каком Генштабе в обновленной версии закона нет ни слова.
СМОТРИ ТАКЖЕФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБОРОНЕ Принят Государственной Думой 24 апреля 1996 года. Одобрен Советом Федерации 15 мая 1996 года.
Подтверждением предстоящего понижения роли Генштаба в системе военного управления служат и предлагаемые изменения в четвертой статье закона. Если ранее в ней указывалось, что глава государства "утверждает положения о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил", то в предлагаемом варианте опять же осталось только Министерство обороны. Статья 14-я, которая определяла основные функции Минобороны и Генштаба, вообще теперь признается утратившей силу.
Поясним, что это означает. В ныне действующей схеме военной организации управления Вооруженными силами Министерство обороны и Генеральный штаб занимают равное положение. Начальник Генерального штаба, являясь по статусу первым заместителем министра обороны (с 1953 года), обладает командными полномочиями, сравнимыми с полномочиями самого министра. Если нынешний законопроект будет принят (в чем сейчас никто не сомневается), то Генштаб как основной орган оперативного управления фактически перестает существовать. Ему будет отведена роль своеобразного научно-исследовательского института в погонах. Генералам-штабистам предлагается заниматься исключительно научными изысканиями в области стратегических и тактических разработок, составления планов и схем. Отныне Генштаб уже не вправе будет разрабатывать предложения по военной доктрине России, план строительства Вооруженных сил и осуществлять координирующую роль между другими силовыми структурами страны. Этим будет заниматься исключительно Министерство обороны.
В сущности Минобороны, которое и подготовило законопроект, не придумало ничего нового. Предложенные поправки к закону опираются на одну из ныне существующих структурных моделей управления вооруженными силами. Президент Академии военных наук генерал армии Махмут Гареев в своем докладе "Ведущая роль Генштаба неоспорима" перечисляет три такие модели из числа наиболее известных - германскую систему Мольтке-старшего (так называемую "прусскую"), советско-германскую систему верховного главнокомандования (весьма похожую на "прусскую") и современную западную, которую еще иногда называют "англосаксонской". Фактически в настоящее время в мире наиболее распространены две из них - демократическая "англосаксонская" с "гражданским" министерством обороны и "прусская" с генштабом, который обладает высокими полномочиями.
В классической "прусской" модели, как отмечает Гареев, вооруженные силы возглавлялись императором, но важнейшее место в системе управления занимал Генштаб, начальник которого был одновременно фактическим главнокомандующим. Военный министр выполнял административные функции по комплектованию, оснащению и снабжению армии. Это схему жестко критикует другой военный теоретик - заведующий аналитическим отделом Института политического и военного анализ Александр Анатольевич Храмчихин.
По его словам, если позволить военным из Генерального штаба бесконтрольно управлять армией, со временем они начнут определять внешнюю и внутреннюю политику государства. Это, по мнению Храмчихина, стало одной из главных причин Первой мировой войны, а также вступления во Вторую Японии - Генштаб Страны восходящего солнца, в которой была принята "прусская" модель, навязал императорской власти самоубийственный удар по Перл-Харбору, втянув страну в безнадежную войну с многократно более мощной в политическом и военном отношении Америкой.
Что касается СССР, утверждает Храмчихин, то главным негативным последствием влияния Генштаба на политику страны стал общий развал экономики страны, но более конкретным и показательным примером ему представляется история с российским десантом из Боснии в Косово в ночь с 10 на 11 июня 1999 года, когда российские военнослужащие из подразделений в составе KFOR совершили многокилометровый марш-бросок, закончившийся захватом стратегически важного аэродрома Слатина в окрестностях Приштины. Эта история наглядно демонстрирует ту власть, которой Генштаб обладал до последнего времени.
Данная операция была спешно разработана в Генштабе и предложена Анатолием Квашниным напрямую президенту Борису Ельцину в обход министра обороны и также напрямую главой государства санкционирована. Ни министр иностранных дел, ни Федеральное собрание о планируемом броске проинформированы не были.
Несмотря на то, что с тактической точки зрения операция была проведена блестяще (именно так ее оценивали в российской прессе), фактически она едва не поставила страну на грань внешнеполитического кризиса. Россия пошла на прямой конфликт с США и НАТО. От военного столкновения стороны тогда спасло лишь то, что английский генерал Джексон отказался выполнить приказ американского генерала Кларка очистить аэродром от русских десантников - альянс всерьез рассматривал вариант силового противодействия российскому блицкригу.
Приштинский бросок наглядно продемонстрировал нынешнюю роль Генштаба, который преследовал собственные интересы, расходившиеся с политикой государства. Видимо, это вполне устраивало тогдашнего президента, давшего добро на захват аэродрома. Однако остальные институты российской власти не играли в той ситуации никакой роли. Но примерно по такому сценарию в свое время началась и Первая мировая война.
Преемника Ельцина на президентском посту подбная модель уже не устраивала. Несмотря на разногласия между Владимиром Путиным и министром обороны Сергеем Ивановым по вопросам военной реформы, которые обострились на фоне проверки Счетной палатой хозяйственной деятельности военного ведомства, именно министр становится ключевой фигурой в управлении Вооруженными силами. Отметим, гражданский министр.
Ведушая роль "гражданского министерства обороны" является ключевой составляющей другой, "англосаксонской" модели управления вооруженными силами. Эта концепция принята в большинстве западных демократических государств, в частности, в США и ФРГ.
.title ДОСЬЕ Vip.Lenta.Ru
Белый дом и иракская тюрьма
В США президент - верховный главнокомандующий командует вооруженными силами через гражданского министра обороны, которого назначает с согласия Конгресса. Тот, в свою очередь, является единственным посредником между президентом и его армией. Далее, министр управляет вооруженными силами через центральный аппарат Пентагона и министерства видов ВС. Часть из них возглавляют военные, часть - гражданские лица, причем последние стоят во главе сухопутных, военно-воздушных и военно-морских сил. Однако начальниками штабов при них состоят все-таки генералы. Они, правда, не обладают никакими особенными командными полномочиями (равно как и Объединенный комитет начальников штабов) - все ключевые решения принимает министр. По сути американской армией командуют не военные, а политики - президент и министр обороны. Генштаба в российском понимании в США просто не существует (комитет начальников штабов таковым не является).
Таким образом, в Америке система управления армией не может выйти из подчинения правительству и президенту. И сделано это не только для того, чтобы избежать военных путчей и переворотов - это делает вооруженные силы США более "прозрачными" для общества, что, в свою очередь, спасает армию от множества болезней, которые присущи российским ВС. Другое дело, что в американской армии существует немало собственных проблем, но борьба с ними ведется на высшем государственном уровне, в прессе, в Конгрессе США.
В нынешней Германии гражданский министр обороны в военное время вообще прекращает принимать решения - он руководит бундесвером лишь в мирных условиях. Причем руководит исключительно через гражданских лиц - своих заместителей. Оперативное руководство армией осуществляет генеральный инспектор. При нем существует главный штаб, который входит в структуру Министерства обороны на уровне одного из его подразделений. Отдельным лицом, которое осуществляет контроль над армией, является уполномоченный бундестага по вопросам обороны, который фактически контролирует соблюдение законов в армии, включая права военнослужащих. То есть является главным инструментом гражданского контроля над армией и министерством обороны.
Стоит заметить, что и на Украине уже идет переход к гражданскому Министерству обороны. Там завершено размежевание функций министерства и Генерального штаба. В центральном аппарате Минобороны Украины основой структуры стали департаменты, выполняющие административные функции и обеспечивающие ВС всеми необходимыми ресурсами. Украинский Генштаб должен заниматься лишь оперативным руководством ВС в военное время. Схожая реформа проведена в Белоруссии и в ряде других республик бывшего СССР. Теперь нечто подобное начинается и в России.
Еще 26 мая президент Путин в своем Послании Федеральному собранию обозначил концепцию нынешней реформы ВС: "Прошу иметь в виду Министерство обороны и правительство в целом: объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований". Началом создания подобного "гражданского контроля", по мнению авторов нынешней редакции закона "Об обороне", должно стать разделение функций Минобороны и Генштаба.
Различные планы по разведению этих структур "по разным углам" разрабатывалсь еще лет десять назад, но в окончательном виде концепция сформировалась только в этом году. Собственно, пока никакие реальные механизмы и составляющие "гражданского контроля" в законопроекте не прописаны - речь идет лишь о создании вертикали президент-министр-армия. Однако в перспективе для окончательног принятия "англосаксонской" модели будет достаточно реформировать Минобороны, не наталкиваясь на противодействие Генштаба.
Еще на состоявшемся 24 января ежегодном заседании Академии военных наук РФ глава военного ведомства неожиданно обрушился с критикой на Генштаб. "Перегруженность распределительными обязанностями и управлением обеспечивающими организациями заталкивает Генштаб в русло текущей управленческой рутины, тогда как специалистам высочайшей квалификации, сосредоточенным в Генштабе, требуется каждодневно заниматься вопросами стратегии и оперативного искусства", - заявил в своей речи Сергей Иванов. Тогда о законопроекте, который поможет Генштабу избавиться от "рутины", речь еще не шла.
Законопроект об изменениях в закон "Об обороне" Минобороны готовило в условиях строгой секретности - о нем не знали ни глава Генштаба Анатолий Квашнин, ни его лобби в Госдуме в лице главы думского комитета по обороне Виктора Заварзина. Когда в начале мая законопроект передали в Госдуму, Генштаб, говоря военным языком, уже потерял стратегическую инициативу - закон был согласован в Кремле, и изменить его в ходе парламентских чтений не было никакой возможности.
Представляя Госдуме законопроект, полномочный представитель президента в Государственной Думе Александр Косопкин заявил, что поправки вызваны необходимостью "совершенствования государственного управления". Его дополнил первый зампред Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Александр Москалец: "Предлагаемыми изменениями явно повышается оперативность управления".
Естественно, генералы из Генштаба встретили намечающиеся перемены в штыки. В частности, они утверждают, что ныне действующая "прусская" модель, отлаженная еще во времена Второй мировой войны, идеально работает в условиях крупномасштабного военного конфликта, так как и в мирное время функционирует в "полувоенном" режиме. По мнению генштабистов, в условиях начала современной войны передача части необходимых полномочий Генштабу потребует времени, которого будет катастрофически не хватать. Кроме того, гражданский министр обороны во время войны становится заместителем верховного главнокомандующего и будет, по мнению генералов, лишним звеном между ним и Генштабом. Ликвидация же самого Генштаба представляется генералам настоящим кошмаром, который в случае начала войны ввергнет страну в пропасть.
Однако не стоит забывать, что Министерство обороны пока остается ведомством закрытым, фактически неподконтрольным Госдуме и вполне военным. Гражданских людей, некомпетентность которых в вопросах организации военного строительства так смущает Генштаб, там не так много. Поэтому говорить о "гражданском командовании Вооруженными силами" еще рано. Даже если в России появятся контролирующие армию институты, подобные службе немецкого уполномоченного по вопросам обороны, то и это в российских условиях не сделает армию более демократичной структурой. Скорее, в новой редакции закона "Об обороне" речь идет о более полном президентском контроле над вооруженными силами через лояльного министра обороны.
Поэтому выводы, к которым приходит Александр Храмчихин, представляются наиболее взвешенными. По его мнению, создание как бы гражданского Минобороны, встроенного в нынешнюю политическую систему, обществу пока ничего не даст - сегодняшние возможности рядовых граждан по формированию власти весьма ограничены. Однако даже наличие "демократических декораций" дает надежду на то, что когда-нибудь демократия в армии станет реальностью. Поэтому любое движение в сторону усиления политического руководства российскими Вооруженными силами будет носить однозначно прогрессивный характер.
Только б не было войны...
Павел Аксенов