Нехорошие предчувствия о судьбе, ждущей иностранные неправительственные организации, действующие в России, по всей видимости, начинают сбываться. Происходит то, чего опасались и что предсказывали еще прошлой осенью - новый закон о некоммерческих организациях, несмотря на внесенные в него поправки, таки привел к тому, что территория Российской Федерации вскоре будет практически свободна от присутствия иностранных НКО, в том числе таких "монстров" в области защиты прав человека, как Human Rights Watch и Amnesty International.
История вопроса такова. 23 ноября 2005 года Госдума приняла в первом чтении проект закона, ужесточающего регистрацию некоммерческих организаций. Этот документ вносил поправки в федеральный закон "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях" и другие нормативные акты. Принятый депутатами вариант законопроекта устанавливал специальный порядок государственной их регистрации. В частности, у общественных организаций, не имеющих статуса юридического лица, согласно этому закону, появилась обязанность уведомлять регистрирующий орган о своем создании, чтобы государство могло создать полный реестр НКО. Кроме того, документ предусматривал расширение оснований для отказа в регистрации НКО, а также контроль со стороны уполномоченного госоргана за финансово-хозяйственной деятельностью НКО и проверку соответствия их расходов уставным целям.
Второе чтение планировалось провести 9 декабря, однако оно было отложено в связи с тем, что этот законопроект вызвал мощную реакцию со стороны всех заинтересованных лиц - самих НКО, тогда только формирующейся Общественной палаты, а также Совета Европы. Противники закона сразу отметили, что требование об уведомлении со стороны НКО без образования юрлица противоречит статье 30 российской Конституции, гарантирующей свободу объединений, а требование о предоставлении документов о финансово-хозяйственной деятельности НКО противоречит статьям 34 и 35 Основного закона РФ, гарантирующим защиту частной собственности.
Общественная палата заявила о том, что принятие этого законопроекта должно быть отложено до января, когда она будет полностью сформирована и сможет провести экспертизу документа. А представители Совета Европы через тогдашнего главу российского Минюста Юрия Чайку, побывавшего в Страсбурге, передали свои рекомендации относительно злосчастного законопроекта. В них отмечалось, что, хотя прописанная в нем система надзора за НКО, "включая вопросы их финансирования", соответствует европейским стандартам, однако некоторые требования, в частности то, что касается правоприменительной практики, "излишни или непропорциональны".
Сложившаяся вокруг законопроекта ситуация вынудила вмешаться в дело Владимира Путина. 5 декабря он поручил главе своей администрации Сергею Собянину учесть все замечания и подготовить поправки. В то же время Путин заявил, что новый закон нужен, чтобы ограничить влияние иностранных структур, работающих в России или финансирующих российские общественные организации, на политическую ситуацию в России, а также препятствовать распространению экстремистских идеологий разного толка.
Это заявление президента, несмотря на обещанные Путиным поправки к закону, еще больше накалило ситуацию. 16 декабря Конгресс США принял резолюцию с требованием к правительству России отозвать законопроект об общественных организациях или внести в него изменения, причем, по мнению конгрессменов, этот законопроект "несовместим с членством России в сообществе западных демократий", а также "накладывает беспрецедентные ограничения на зарубежную помощь". Кроме того, в резолюции Конгресса указывалось, что заявленные российским правительством опасения в связи с использованием "иностранными интересами и разведывательными службами неправительственных организаций для подрыва деятельности правительства РФ и общей безопасности Российской Федерации могут быть учтены посредством более мягких и более подходящих мер".
И вот 21 декабря Госдума приняла законопроект о некоммерческих организациях во втором чтении, а 23 декабря - в третьем чтении, одобрив внесенные в него поправки. Из законопроекта было исключено положение об обязательной перерегистрации НКО, кроме того, депутаты отказались от нормы, которая давала право регистрирующему органу обеспечивать финансовый контроль деятельности НКО. Для иностранных представительств и филиалов некоммерческих организаций устанавливался уведомительный порядок регистрации, которая, однако, теперь проводится не в МИД, как ранее, а в Федеральной регистрационной службе, причем их обязали подать уведомление в регистрационную службу не позднее шести месяцев после вступления закона в силу. Иностранные НКО должны будут уведомлять о программе своей деятельности, а также об объемах финансирования и организациях, с которыми они сотрудничают на территории России. Вместе с тем, иностранным НКО, которые не являются российскими юридическими лицами, разрешено продолжать работу с прежним статусом.
Совет Федерации одобрил новый вариант законопроекта 27 декабря, на последнем в осенней сессии пленарном заседании.
Однако, уже на следующий день, 28 декабря, Human Rights Watch распространила заявление, в котором, в частности, утверждалось, что внесенные поправки к закону о НКО не улучшили в серьезной степени то негативное воздействие, которое он окажет на деятельность правозащитных организаций в России. В документе отмечалось, что исправленный закон по-прежнему не исключает возможности закрытия отделений иностранных гуманитарных НКО в стране. Хотя некоторые положения закона были смягчены по сравнению с первоначальной редакцией, указывали правозащитники, иностранным НКО, действующим в России, по-прежнему предписывается уведомлять регистрирующий орган о своих проектах на предстоящий год и о средствах, выделяемых на каждый конкретный проект. В результате чиновники получают право решать, какие проекты или их части отвечают национальным интересам России, а какие нет. В случае, если иностранное НКО все же решит реализовать запрещенную властями программу, то его представительства в России могут быть закрыты, говорилось в заявлении Human Rights Watch.
10 января 2006 года новый закон был подписан президентом. Между тем, жизнь иностранных НКО в России становилась все сложней. Так, не прошло и двух недель со дня подписания закона Путиным, как разразился так называмый "шпионский скандал" - со стороны российских спецслужб прозвучали обвинения в том, что действующие в России зарубежные неправительственные организации финансируются иностранными спецслужбами и занимаются шпионажем на территории страны. В эфире телеканала "Россия" была показана программа "Специальный корреспондент", в которой утверждалось, что американский фонд "Евразия" получал деньги от британцев, причем передавались эти деньги через агента британской разведки, после чего этому фонду пришлось свернуть свою деятельность в России.
В связях с британской разведкой в этой же программе уличалась и Московская Хельсинкская группа. Ее председатель, Людмила Алексеева, была вынуждена оправдываться, что хотя ее организация и получала в 2004 году грант от посольства Великобритании, это совсем не означает, что Московская Хельсинкская группа занимается шпионажем. По мнению Алексеевой, "весь скандал с британскими шпионами является провокацией против правозащитных организаций, которая должна подорвать их авторитет в обществе и обосновать использование против них закона о некоммерческих организациях".
Между тем Совет Европы продолжал высказывать недовольство текстом закона о НКО, даже после внесения в него поправок. Так, в конце января закон был раскритикован на сессии ПАСЕ в Страсбурге, а в февральской резолюции СЕ отмечалось, что особое беспокойство в Совете Европы вызывает часть закона, касающаяся работы в России зарубежных НКО, в частности тот факт, что российские власти могут приостановить выполнение любого проекта иностранной НКО, который покажется им "угрожающим территориальной целостности, суверенитету или национальной самобытности". Этот же предлог может быть использован для отказа в регистрации НКО. Вопросы у СЕ вызвала и оговоренная в законе возможность отказа определенным группам лиц в регистрации НКО - по мнению Совета Европы, последний пункт нарушает статью 8 Европейской конвенции о правах человека (в этой статье говорится о правах личности).
Тем временем 18 апреля закон о НКО вступил в силу и начался отсчет шестимесячного срока, в течение которого иностранные НКО обязаны уведомить Федеральную регистрационную службу о своем существовании, роде деятельности и финансировании, представив при этом солидный пакет документов, чтобы их внесли в государственный реестр. Хотя официально это и называется "уведомительный порядок регистрации", речь все же фактически идет о перерегистрации, так как без выполнения этой процедуры иностранные НКО теряют право действовать на территории России.
Уже в июне стало ясно, что НКО столкнулись на этом пути с тяжело преодолимым препятствием. 29 июня руководитель управления Росрегистрации по делам политических партий и общественных организаций Алексей Жафяров сообщил, что ни одна из сорока иностранных некоммерческих организаций, которые пытались пройти процедуру регистрации после изменения закона, регулирующего их деятельность, не смогла этого сделать. При этом отметил, что это произошло потому, что "представители иностранных НКО постоянно делают ошибки при заполнении большого количества документов, которые необходимо подать для перерегистрации, в то время, как сама процедура перерегистрации является совершенно прозрачной и достаточно технической" (стоит отметить, что сам чиновник называет эту процедуру "перерегистрацией").
Со своей стороны, представители иностранных НКО тогда же заявили, что в законе много неясностей и расплывчатых формулировок, что дает возможность отдельным чиновникам произвольно усложнять процедуру. При этом некоторые организации готовы из некоммерческих стать коммерческими, поскольку заниматься бизнесом в России, по их словам, проще, чем общественной деятельностью. Между тем Министерство иностранных дел сообщило Росрегистрации, что участились жалобы зарубежных партнеров России на трудности работы иностранных НКО в стране.
Только 19 июля появилась информация о том, что процедуру перерегистрации таки удалось пройти первой неправительственной организации, учрежденной при участии иностранцев. Этой организацией стал Координационный совет по транссибирским перевозкам. Это произошло во время саммита G8 в Санкт-Петербурге. Перед открытием саммита с представителями работающих в России НКО встречался президент США Джордж Буш, а в последний день саммита - супруга британского премьера Тони Блэра Чери, которая даже предложила российским правозащитникам бесплатную помощь своей юридической конторы при оспаривании закона об НКО в Европейском суде по правам человека.
Однако 18 августа, за два месяца до окончания срока перерегистрации, все тот же Жафяров забил тревогу - по его словам, из существующих в России от 200 до 500 представительств зарубежных НКО процедуру регистрации прошли только семь из них (в том числе шесть агентств по усыновлению и одна бизнес-ассоциация), а еще шесть представительств подали документы для включения в реестр, что, конечно же, капля в море. Представитель Росрегистрации упрекнул тогда представителей НКО в инертности. Мол - мы к вашим услугам, а вы сами не хотите перерегистрироваться.
И вот, как выяснилось, в понедельник, 18 сентября, истек последний срок подачи документов на перерегистрацию. Как сообщил Алексей Жафяров, его ведомство завершило проверку 26 представительств иностранных НКО, а документы еще 50 организаций сейчас находятся на рассмотрении, однако среди них нет ни одной крупной правозащитной организации. Ни Amnesty International, ни Human Rights Watch документы в Росрегистрацию сдать не успели.
Как можно судить по словам представителей НКО, все это время Росрегистрация делала все, чтобы "облегчить" организациям жизнь. Чего стоит один график приема документов в ФРС - три часа в неделю. И это при наличии сотен НКО. Ситуация вполне кафкианская. Вот что рассказал "Новым Известиям" руководитель московского отделения Amnesty International Сергей Никитин: "Во-первых, министерство настаивает на представлении полного русского перевода устава организации. Во-вторых, в уведомлении должны быть указаны домашний адрес генерального секретаря организации и адреса учредителей организации, зачастую давно умерших." "Пока только готовим документы, собираем все эти подписи, – сообщил замдиректора Московского представительства Human Rights Watch Александр Петров.– От нас требуют документы, на основании которых организация зарегистрирована в Америке. Их нужно переводить, на все это нужно время, я просто не знаю, как мы будем выходить из этой ситуации".
"Они не привыкли к тем требованиям по качеству документов, которые мы предъявляем", – гордо ответил на все эти жалобы Алексей Жафяров.
Единственная и весьма слабая надежда представителей иностранных НКО - на заступничество уполномоченного по правам человека Владимира Лукина, который пока хранит молчание. "Мы надеемся на Лукина, он обещал помочь продлить срок на год. Только в этом случае у представительств появятся шансы на дальнейшее существование в нашей стране," - сообщила "Газете" руководитель Международного центра некоммерческого права Дарья Милославская.
Собственно говоря, самое удивительное во всем этом - это то, что цель, поставленная властями год тому назад, все-таки достигнута, причем тихо, спокойно, без применения насилия, со всеми реверансами в сторону закона, Запада и российской общественности. Все сделано по закону - вот что не может не вызвать восхищения. Росрегистрация с честью выполнила возложенную на нее задачу - через месяц территория страны будет зачищена от "агентов влияния" и "пятой колонны" всего лишь путем чуть большего, чем обычно, сгущения бюрократической волокиты и все. Оказалось, что этого достаточно.
Татьяна Щеглова