Вечером в среду, 7 марта, в Палате общин парламента Великобритании состоялось голосование по проекту реформы Палаты лордов. Большинством голосов - 377 против 224 - депутаты проголосовали за то, чтобы все члены верхней палаты были выборными. Именно "члены верхней палаты", потому что они больше не будут обладать титулом "пэра", который раньше при соблюдении ряда формальностей могли носить все светские лорды. Соответственно, в Палате лордов не останется ни пожизненных пэров, ни наследственных пэров. Как отмечают наблюдатели, это самая серьезная реформа британской политической системы за последнее время.
Депутатам сначала было предложено поставить на голосование вариант "смешанной" Палаты лордов, где бы выбранные лорды составляли от 50 до 60 процентов палаты, а остальная часть назначалась. Однако парламентарии решили голосовать по варианту, где выбранные лорды составляют 80 процентов от общего числа членов палаты. Потом пошли еще дальше, предложив голосование за полную выборность. В результате на окончательное рассмотрение с перевесом в 113 голосов был выдвинут вариант о полной выборности Палаты лордов.
Сделав важный, а по оценкам некоторых наблюдателей, прямо таки "исторический" шаг в деле реформирования Палаты лордов, депутаты должны еще решить множество не менее важных вопросов, для того чтобы реформа могла по праву считаться завершенной. Прежде всего, следует установить способ избрания в палату - прямые или многоступенчатые выборы, будет ли палата обновляться по частям или сразу, определить количество мест, срок, на который лорды будут избираться. Лидер большинства в Палате общин Джек Стро заявил, что уже в ближайшее время будет созвана межпартийная комиссия для доработки деталей.
Наконец, что немаловажно, депутатам предстоит провести принятый ими закон непосредственно через Палату лордов, многие из членов которой могут воспротивиться реформированию. И хотя реформу так или иначе смогут "продавить" благодаря парламентским актам 1911 и 1949 годов, которые дают право принять закон без одобрения Палаты лордов, если он будет представлен на двух сессиях парламента с интервалом в один год, процесс преобразования может затянуться. Впрочем, британским политикам, кажется, к этому не привыкать - реформа Палаты лордов началась почти сто лет назад и движется пусть медленно, но верно. Ее главная цель состоит в ослаблении Палаты лордов перед Палатой общин, ее демократизации и, соответственно, придании ей большей легитимности в глазах простых граждан.
В 1911 году после ожесточенных дебатов по бюджету был принят так называемый "Парламентский акт 1911 года", который давал право Палате общин принимать бюджет и другие законы, касающиеся "денежных счетов" государства, без одобрения Палаты лордов. Кроме того, депутаты получили право проводить без согласия лордов любой другой закон, если он будет представлен на трех подряд сессиях парламента, с интервалом в два года между вторым чтением первой сессии и окончательным принятием закона в Палате общин. Лорды тем самым лишились возможности блокировать закон, которой часто пользовались в XIX веке, однако в их руках остался не менее важный рычаг влияния на Палату общин - двухгодичное отлагательное, или, как его еще принято называть, "суспансивное" вето.
В 1949 году Палата общин предприняла второе наступление на лордов, приняв "Парламентский акт 1949 года", который стал существенным дополнением к акту 1911 года. Он уменьшил требуемое для прохождения закона количество парламентских сессий с трех до двух и сократил интервал между вторым чтением первой сессии и окончательным принятием закона с двух лет до одного года. К слову, его принятие из-за сопротивления членов Палаты лордов стало возможным только благодаря парламентскому акту от 1911 года.
Дальнейшие изменения проходили в русле все большей демократизации верхней палаты. В 1958 году был принят "Акт о пожизненном пэрстве", который впервые за всю историю страны разрешал пожизненным пэрам, которых монарх назначает по представлению британского премьер-министра, заседать в Палате лордов наряду с наследственными пэрами. Ранее лорды сами решали, кто из пожизненных пэров может заседать в палате. Кроме того, с 1958 года в Палате лордов могли заседать женщины, получившие пожизненное пэрство.
В 1963 году "Акт о пэрстве" не только разрешил уже наследственным пэрам-женщинам заседать в палате, но, что более важно, дал право наследственным пэрам временно отказываться от своего звания для того, чтобы баллотироваться на выборах в Палату общин от той или иной политической партии. Однако отказавшийся не лишался титула пэра: как и раньше, титул переходил к его потомкам, которые могли воспользоваться им по своему усмотрению.
За последовавшие тридцать лет выдвигалось множество предложений по дальнейшему реформированию Палаты лордов, однако ни одно из них так и не обрело форму закона. Вместе с тем за прошедший период количество членов палаты значительно возросло благодаря притоку пожизненных пэров. В 1981-82 годах их число составило 1134 человек, что значительно превышало число депутатов общин. При этом на заседания палаты приходили не более 24 процентов, то есть около 280 человек. Инициатива поставить право голосования в зависимость от посещаемости успеха не имела.
Ситуация изменилась лишь в 1997 году с приходом к власти лейбористов во главе с Тони Блэром. В их предвыборной программе четко говорилось: "Палата лордов должна быть реформирована. Право наследственных пэров заседать и голосовать в палате будет законодательно отменено. Это станет первым шагом в деле реформирования Палаты лордов, которая должна большее соответствовать требованиям представительной демократии. Система назначений пожизненных пэров также должна быть пересмотрена".
В соответствии со своими предвыборными обещаниями в 1999 году лейбористы провели закон, получивший название "Акт Палаты лордов". Право наследственных пэров заседать в палате было отменено. Исключение составили 92 наследственных пэра. Впрочем, это рассматривалось как вынужденный компромисс, некая переходная мера перед тем, как отменить наследственное пэрство в Палате лордов полностью.
При этом 75 из них выбирались самими наследственными пэрами в зависимости от доли, которую сторонники той или иной партии имели в палате. В их числе оказались два представителя Лейбористкой партии, три либеральных демократа, 42 консерватора и 28 так называемых "кросс-бенчеров" (сross-bencher) - независимых членов палаты, которые традиционно сидят на отдельных скамьях, расположенных перпендикулярно к скамьям оппозиции и сторонников правительства. 15 других пэров выбирались всеми членами палаты: наследственными и пожизненными пэрами. Наконец, два пэра - Лорд Маршал и Лорд Церемониймейстер - остались из-за того, что их наследственные должности были напрямую связаны с парламентом.
Тогда же в 1999 году была создана Королевская комиссия по реформе Палаты лордов. Она выдвинула ряд рекомендаций. Предлагалось установить число лордов в 550 человек. Срок их полномочий должен был быть строго ограничен. Большая часть членов палаты должна была назначаться. Также предлагалось лишить премьер-министра права назначать лордов и передать его специальной "Комиссии по назначениям". Другую часть Палаты лордов - от 12 до 35 процентов - предлагалось сделать выборной.
В представленном Палате общин в 2001 году правительственном документе, или "Белой Книге", содержащей план реформы Палаты лордов, поддерживались предложения, выдвинутые ранее Королевской комиссией. Предлагалось установить число членов Палаты лордов в 600 человек. При этом выборной должна была стать одна пятая часть палаты, остальные члены должны были назначаться "Комиссией по назначениям" по представлению политических партий. Однако проект не встретил одобрения парламентариев, которые в большинстве своем выступили за повышение доли избираемых членов Палаты до 50 процентов и выше.
Дальнейшее обсуждение реформы Палаты лордов не внесло в этот вопрос ничего принципиально нового. В основном варьировались уже высказанные ранее предложения о количестве членов палаты, ее составе: выборная, сформированная в результате назначений или "смешанная", сроке полномочий новых лордов и т.д. Итоги обсуждения были объединены в новую "Белую книгу", которая была представлена на рассмотрение Палаты общин в 2007 году. В ней четко были сформулированы основные принципы и задачи реформирования палаты:
Главный вопрос теперь заключается в том, насколько принятое членами Палаты общин 7 марта решение о полной выборности Палаты лордов может обеспечить выполнение этих задач. В самой "Белой книге" 2007 года отмечалось, что полная выборность палаты нежелательна по целому ряду причин. Прежде всего, при полной выборности не удастся избежать широкого проникновения в Палату лордов представителей тех или иных политических партий. Независимые кандидаты, которые, по сути, и должны стать гарантией беспристрастности палаты, имеют мало шансов пройти, так как влияние политических партий на выборах традиционно очень сильно.
Более того, существует реальная угроза, что при полной выборности Палата лордов окажется под контролем какой-нибудь одной политической партии, то есть реформа приведет к тому, от чего на протяжении более ста лет пытались избавиться, выдавливая из палаты консерваторов. Под вопрос ставится присутствие в палате духовных лордов, то есть 26 представителей англиканской церкви, которые по определению не могут выбираться.
Наконец, полная выборность ведет к тому, что срок полномочий лордов должен быть сокращен, так как за 15 лет (нынешний предлагаемый срок) желания населения могут кардинальным образом измениться, а представители политических партий при этом останутся во власти, даже потеряв поддержку избирателей.
Все это может привести, пожалуй, к самому неприятному. Палата лордов станет почти что копией Палаты общин, превратившись в ее самого опасного конкурента: в обеих - избранные депутаты, и там и здесь представители политических партий, таким образом, требуемое превосходство Палаты общин над Палатой лордов на практике может оказаться недостижимым.
В этой связи особую важность приобретает способ проведения выборов. Существует несколько альтернатив. Например, многоступенчатые непрямые выборы, когда члены Палаты лордов будут избираться коллегиями выборщиков, или же через систему "второго мандата", когда места в Палате лордов будут распределяться по заранее составленным партийным спискам в зависимости от числа голосов, набранных той или иной партией в конкретном регионе во время всеобщих выборов.
Однако в последнем случае население будет вынуждено, прежде всего, голосовать за партию на всеобщих выборах, не зная толком выдвинутых в Палату лордов кандидатов и не имея никакой возможности оценить их кандидатуры. По мнению противников этой системы, речь идет уже не о выборах, а о старом методе назначений, только под прикрытием выборов. Кроме того, формальное совмещение выборов в Палату общин и в Палату лордов может негативно сказаться на голосовании и привести к "разбросу" голосов. Наконец, при системе коллегий выборщиков или "второго мандата" Палата лордов как в старые времена останется все так же "далека от народа", то есть одна из основных целей реформы по демократизации этого института достигнута не будет.
Другая альтернатива - прямые выборы, которые могут осуществляться либо по системе простого большинства (First Past The Post), когда на выборах побеждает единый кандидат, набравший большее по сравнению с другими количество голосов. Второй вариант - граждане в своих регионах голосуют за партийные списки, и места в Палате лордов распределяются пропорционально количеству поданных голосов, как, например это происходит с выборами британских представителей в Европарламент.
Именно к такому варианту, как пишет британская The Times, склоняется большинство членов Палаты общин. По словам Джека Стро, выборы в Палату Лордов будут проходить именно в округах, сформированных для выборов в Европарламент. Граждане будут голосовать за партийные списки, но при этом смогут отмечать, какому из кандидатов они отдают предпочтение. В зависимости от поданных за список голосов и голосов, подданных за конкретного кандидата из списка, и будут распределяться места в Палате лордов.
Впрочем, сказать, какой из вариантов будет в конце-концов принят, достаточно сложно. Точно так же как невозможно предугадать, как новая система будет функционировать, пока она не вступит в силу и не покажет свою пригодность или непригодность на практике. Помимо всего прочего, есть еще много вопросов, которые не получили, как представляется, должного освещения в проекте реформы. В частности, оставят ли за избранными лордами право носить мантии и парики? Конечно, традиция себя уже изжила, но хоть что-то ведь можно оставить…
Алексей Демьянов