"Антимагнитский закон" вступил в силу 1 января 2013 года. Этот документ помимо прочего наделил Министерство юстиции новыми широкими полномочиями по приостановлению деятельности российских некоммерческих организаций. В отличие от недавнего закона об "иностранных агентах", эта инициатива направлена против любых НКО - даже тех, которые вообще не получают финансирование из-за рубежа. Теперь Минюст может парализовать работу любой НКО, если посчитает, что она угрожает интересам России.
Таким образом, под удар нового закона (его официальное название - "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ") попали все НКО, в том числе представительства иностранных и международных организаций. По просьбе "Ленты.ру" адвокат Рамиль Ахметгалиев, правовой аналитик межрегиональной правозащитной ассоциации "Агора", объяснил, как НКО могут грамотно защититься от "антимагнитского закона" и снизить риски попадания в "расстрельные списки" Минюста.
Согласно общим принципам, закрепленным в Конституции, закон, ухудшающий положение, не имеет обратной силы. Это значит, что при его применении будет оцениваться деятельность всех НКО после 1 января 2013 года.
Основания для Минюста
"Антимагнитский закон" (как и предыдущий - об НКО-"иностранных агентах") содержит размытые неоднозначные термины и понятия. Однако можно выделить три самостоятельных основания для принятия мер принуждения.
1. Участие НКО (структурных подразделений) в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и получение безвозмездных денежных средств и иного имущества от граждан (организаций) США.
Важно, что наличие какой-либо связи между участием в политической деятельности и получением безвозмездных средств необязательно. Средства могут быть получены на один проект, а политическая деятельность может осуществляться вообще без финансирования. Наличия этих двух - не связанных между собой - признаков достаточно для реакции Минюста.
2. НКО (структурное подразделение) реализует на территории РФ проекты, программы либо осуществляет иную деятельность, которые представляют угрозу интересам РФ.
Стоит обратить внимание, что наличие или отсутствие финансирования не является обязательным элементом для приостановления деятельности по этому основанию. Достаточным будет наличие доказанного факта осуществления деятельности, которая угрожает интересам РФ.
3. Лица, имеющие гражданство обоих государств (РФ и США), не могут быть руководителями НКО и структурных подразделений, которые занимаются политической деятельностью.
Ключевой момент: это ограничение касается только организаций, которые возглавляются лицами, имеющими гражданство обоих государств одновременно. Таким людям запрещено возглавлять не любые НКО и их структурные подразделения, а только те, которые занимаются политической деятельностью.
Лингвисты, с которыми мы консультировались, понимают этот контекст следующим образом:
"Минюст приостанавливает деятельность некоммерческих организаций, которые:
а) участвуют в политической деятельности на территории РФ и (соединительный союз) безвозмездно получают денежные средства и имущество от граждан (организаций) США;
б) реализуют на территории Российской Федерации проекты, программы либо осуществляют иную деятельность, которые представляют угрозу интересам Российской Федерации. Два пункта объединяются разделительным союзом или, который указывает на необходимость выбора между предложениями. По организации предложения деньги относятся к пункту первому. А при реализации второго пункта деятельность приостанавливается независимо от денег".
Итак, используются два термина: "политическая деятельность" и "угроза интересам Российской Федерации". Специалисты в области правоведения, лингвистики и логики отмечают, что эти термины в приведенном нормативном акте содержат элементы двусмысленности, неясности, невозможности дать им корректное (логически "замкнутое") определение. То есть невозможно "однозначно" очертить множество предметов и признаков, которые подпадают под эти термины. Размытый объем этих понятий не позволяет защититься от злоупотреблений при их применении.
Тем не менее, специалисты Минюста должны будут применять этот закон и мотивировать свои решения (в том числе ссылками на законодательство), поэтому важно очертить хотя бы общие границы терминов и дать соответствующие рекомендации.
Политическая деятельность
Минюст, отвечая на вопросы СМИ, пояснил, что, оценивая деятельность НКО как политическую, он будет руководствоваться нормами федерального закона об НКО, в котором дано определение политической деятельности НКО (имеется в виду так называемый закон об "иностранных агентах"). Значит, "антимагнитский закон" и закон об "иностранных агентах" будут применяться Минюстом в отношении НКО в системном единстве. В каждом конкретном случае ответить на вопрос, является ли деятельность политической или нет, будет очень сложно.
Исходя из этого, нужно применить доказывание от обратного и обосновать, что НКО занимается теми видами деятельности, которые прямо исключены законом из политической.
Закон об "иностранных агентах" четко указывает, что к политической деятельности не относится (перечень носит закрытый характер): деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.
Важно, что для осуществления благотворительной деятельности не нужно быть зарегистрированным в качестве благотворительной организации. Такая деятельность может осуществляться любыми субъектами вне зависимости от статуса.
В российском законодательстве под благотворительностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки.
Угроза интересам России
Что такое "интересы России"? История показывает, что в разные периоды именно государственная власть задавала набор признаков для этого термина. Следует учитывать, что интересы государства не тождественны понятию интересов власти. Так или иначе, сейчас Минюст и другие госорганы должны будут хотя бы формально учитывать положения Конституции и выдвигать обвинения в угрозе России, основываясь на нормативных актах.
Интересы России закреплены в Конституции и "Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года". Из этих документов следует, что национальные интересы РФ - это совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.
Можно сделать вывод, что под деятельностью, угрожающей интересам России, следует понимать деятельность против развития личности, общества и государства. Такое определение вытекает в том числе из статьи 13 Конституции России, подчеркивающей, что деятельность НКО может быть ограничена только в строго определенных случаях, а именно - если цели или ее действия направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Cнижаем риски
"Антимагнитский закон" не будет распространяться на те НКО, которые не занимаются политической деятельностью или иной деятельностью, угрожающей интересам России. Можно предложить НКО и донорам принять меры по снижению рисков от этого закона. Российской НКО необходимо усилить и зафиксировать документально признаки, не позволяющие квалифицировать ее деятельность как политическую и (или) угрожающую интересам России. В частности, выделить и зафиксировать благотворительный характер своей деятельности, а также благотворительный характер представляемого иностранного финансирования.
На конференции Форума доноров заместитель директора департамента по делам НКО Минюста Татьяна Вагина подчеркнула, что, согласно закону, благотворительная деятельность не является политической - следовательно, нет оснований для включения таких организаций в реестр иностранных агентов.
Меры для российских НКО
Необходимо принять положение о предмете деятельности на основе устава. Этот документ по своей сути станет локальным (внутренним) нормативным актом и может быть принят на общем собрании высшего органа НКО. В этом положении будут конкретизированы пункты устава (цели и задачи).
По структуре документ может быть таким:
- Фиксация неполитической миссии. Примеры формулировок: "Организация в целях достижения указанных целей и задач, реализуя те или иные мероприятия, не преследует политические цели. Организация не связывает себя с партиями и другими политическими объединениями. Организация не поддерживает и не выступает против политических партий и отдельных политиков. Организация не участвует в какой бы то ни было форме в политической деятельности, в том числе политических акциях, направленных на выражение политической воли тех или иных политических объединений и отдельных политиков, в выборах и референдумах".
- Конкретизация предмета деятельности с использованием формулировок, приведенных в законе "О благотворительной деятельности". Например: "Задачами НКО являются содействие деятельности в сфере образования, науки, просвещения, духовного развития личности. Деятельность организации осуществляется в интересах граждан РФ и их объединений".
- Фиксация принципа законности выбранных способов и средств достижения уставных целей (соблюдение принципа законности). Например: "В целях достижения уставных целей и задач организация использует только предусмотренные законом правовые средства и способы, полностью исключает насильственные способы, в том числе направленные на изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".