В середине апреля международное рейтинговое агентство Standard & Poors предсказало, что долги российских регионов в течение ближайших трех лет вырастут в два раза и достигнут трех триллионов рублей. К росту долга, считают эксперты, приведут попытки провинции выполнить предвыборные обещания Владимира Путина. Экономисты предупреждают, что рост долговой нагрузки может вызвать волну банкротств городов и субъектов РФ. «Лента.ру» решила разобраться, как устроен долг российских регионов, как можно дать в долг родному городу и какие субъекты РФ берут кредиты больше остальных.
Долг субъектов и муниципалитетов России является частью государственного внутреннего долга. Причины его возникновения те же, что и у задолженности федерального бюджета — необходимость компенсировать дефицит. При этом многие небогатые субъекты РФ не имеют возможности совершить «бюджетный маневр», направленный на сокращение расходов, так как до 70 процентов их трат приходятся на зарплаты, в том числе работникам образования и здравоохранения, а также на другие социальные расходы, и им ничего не остается, как наращивать долги. Решение наращивать долговую нагрузку принимают и регионы с большими доходами, которым нужно, например, строить инфраструктурные объекты.
В начале 2013 года российские регионы накопили долгов на 1,35 триллиона рублей, что составляет около четверти от собственных годовых доходов их бюджетов. Конечно, этот показатель не идет ни в какое сравнение с государственным долгом европейских муниципалитетов. Так, например, Бавария и Саксония имеют одно из самых низких в Германии и в Европе отношение задолженности к доходам. Для Баварии показатель составляет 69,1 процента, а для Саксонии — 46,3 процента. У испанских, итальянских и греческих муниципалитетов долги могут превышать годовые доходы в несколько раз.
Долговая нагрузка не распределена равномерно между российскими регионами. Лидером по региональному долгу в России является Москва, на которую в начале 2013 года приходилось около 13 процентов задолженности субъектов РФ (180 миллиардов рублей). В то же время, объем задолженности составляет всего 13,4 процента от годового бюджета Москвы, что является одним из лучших в России показателей. У некоторых регионов, например, у Вологодской области и Карачаево-Черкесии, уровень долга сопоставим с годовыми доходами.
Российское законодательство предусматривает четыре вида регионального и муниципального долга: банковский кредит, гарантии, займы от бюджетов других уровней и выпуск облигаций. В настоящее время основным источником заемных средств для регионов являются банковские и федеральные кредиты. По данным Счетной палаты РФ, на конец 2012 года около четверти региональных долгов приходилось на полученные в банках займы. Что касается кредитов бюджетам из федеральной казны, то только за последние три года их было выдано более чем на 400 миллиардов рублей (170 миллиардов в 2010 году, 128 миллиардов в 2011-м и 110 миллиардов рублей в 2012 году). На конец прошлого года в структуре долга регионов бюджетные кредиты составляют около 37 процентов.
При этом в Министерстве финансов неоднократно давали понять, что хотели бы сократить объемы поддержки регионов за счет бюджетных кредитов. Задолженность региональных бюджетов перед Москвой резко возросла во время кризиса 2008-2009 годов, и, по мнению финансовых чиновников, сейчас регионы обязаны ее снизить. Тогдашний министр финансов Алексей Кудрин еще в 2011 году говорил, что бюджетные кредиты регионам должны предоставляться только в крайних случаях.
Однако займы из федерального бюджета сохранились. За последние два года уровень долга вырос у 62 регионов, а снизился лишь у 20-ти. В 2012 году Совет Федерации и Счетная палата просили Минфин списать долги регионам, но ведомство отказалось этого делать, согласившись лишь на реструктуризацию. В апреле министр финансов РФ Антон Силуанов заявил, что из-за продления кредитов в текущем году выпадающие доходы бюджета составят около 70 миллиардов рублей.
Что касается государственных гарантий (например, по инвестиционным проектам), то они, хотя и увеличивают долги муниципалитетов и регионов, способом получить деньги для расходов на неотложные бюджетные нужды не являются. В условиях, когда Минфин старается сократить объемы бюджетного кредитования, а банковские займы достаточно дороги (хотя ставки по ним для регионов и муниципалитетов и меньше, чем для компаний), наиболее перспективным инструментом привлечения средств считаются облигации. В Минэкономразвития и Минфине неоднократно отмечали, что регионам нужно активнее привлекать средства на рынке.
Выпуск облигаций внутреннего займа в России в основном практикует федеральный бюджет. На федеральные облигации в России приходится 52 процента всего внутреннего рынка долговых бумаг. Для сравнения, на региональные и муниципальные (субсуверенные) облигации приходится в десять раз меньше — пять процентов. По итогам прошлого года объем выпуска региональных и муниципальных облигаций вырос почти в два раза до 120 миллиардов рублей, но, тем не менее, этот объем остается небольшим. В обращении в настоящее время находится субсуверенных долговых бумаг на 425 миллиардов рублей.
В настоящее время на рынке обращаются облигации 30 российских регионов и 10 муниципалитетов. Наибольший объем долговых бумаг (почти 40 процентов всех субсуверенных облигаций) выпустила Москва. Значительные выпуски зарегистрировали также Московская область (31 миллиард), Самарская область (28 миллиардов) и Краснодарский край (около 25 миллиардов). Среди муниципалитетов наибольшие выпуски зарегистрировали Краснодар (2,2 миллиарда рублей, более 20 процентов муниципального рынка долговых бумаг), Казань (2,1 миллиарда рублей), Новосибирск и Волгоград (по два миллиарда рублей).
Региональные облигации являются как раз тем самым инструментом, с помощью которого обычный гражданин может дать в долг родному городу, но пока в России кредитование своей малой родины не распространено. Прежде всего из-за небольших объемов выпуска облигаций. Последнее объясняется, в том числе, отсутствием у большинства субъектов РФ международных кредитных рейтингов: сейчас инвестиционный кредитный рейтинг, по версии Standard&Poor's, имеют только четыре российских региона: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Кроме того, доверие к такому инструменту (да и информированность о нем) у населения достаточна низка. Что касается доходности, то региональные облигации приносят в среднем от 8 до 9,5 процента годовых, что сопоставимо со ставками по банковским депозитам.
О том, что с 2013 года регионы начнут сталкиваться с трудностями при погашении долга, заговорили во второй половине предыдущего года, когда верстался бюджет. Причиной дефицита региональной казны является перекладывание на плечи регионов значительной части социальных расходов, связанных с предвыборными обещаниями президента России Владимира Путина. Например, речь идет об обязанности повысить зарплаты работников сферы образования до уровня в два раза выше средней по региону. Как говорил «Ленте.ру» ведущий научный сотрудник Высшей школы экономики Андрей Чернявский, расходы регионов в 2013 году вырастут на 500 миллиардов рублей, при этом правительство готово покрыть около 10 процентов трат. По подсчетам ВШЭ, которые приводит «Прайм», для финансирования расходов за счет собственных доходов субъектов РФ сбор налога на прибыль должен вырасти на 40 процентов, что вряд ли произойдет в 2013 году в условиях замедления экономики.
На это накладывается и необходимость российских регионов погасить в 2013 году около трети полученных ранее кредитов, что составляет 420,6 миллиарда рублей. В Standard & Poors прогнозируют, что к 2015 году дефицит региональных бюджетов вырастет до 800 миллиардов рублей, а их общий долг — до трех триллионов. В результате скорость роста долгов на треть обгонит темпы увеличения доходов российской провинции. В агентстве отмечают, что для стабилизации обстановки правительству придется либо увеличить объемы федеральной поддержки, либо провести перераспределение средств между субъектами. В противном случае регионам и муниципалитетам угрожает серия банкротств.
Последнее, однако, является маловероятным. Отношение федерального центра к региональным долгам прекрасно демонстрирует, что как такового бюджетного федерализма в России практически нет. В случае трудностей отдельного субъекта РФ Кремль готов ему помочь, как это было, например, с Московской областью в 2009 году, когда правительство срочно выделило несколько миллиардов рублей на погашение ее долгов. Для сравнения, в США за последние четыре года обанкротилось 40 муниципалитетов. Кремль не только является щитом провинции от банкротств, но и одним из инициаторов (если не главным инициатором) наращивания региональных расходов. Поэтому и дефицит региональных бюджетов следует скорее рассматривать как часть общего бюджетного дефицита или приложение к дефициту федерального бюджета.