В конце октября правозащитный ресурс Consumer Watchdog подсчитал, что крупнейшие американские технологические компании, в том числе Apple и Facebook, резко нарастили расходы на лоббизм — отстаивание своих интересов в правительстве, парламенте и судах с помощью агентств, специализирующихся на такого рода бизнесе. «Лента.ру» решила выяснить, как вообще функционирует лоббизм в США, где для игры на этом «сером» рынке выработаны самые детальные правила.
Лоббизм в Соединенных Штатах возник одновременно с самим государством, а демократическая система управления способствовала его быстрому развитию. Например, частые выборы всегда означали зависимость политиков от общественного мнения, а система сдержек и противовесов диктовала необходимость постоянного диалога между различными ветвями власти. Таким образом, в стране появился целый слой профессиональных политиков, которому требовалось знать потребности своих избирателей, а при необходимости — и механизмы воздействия на своих коллег в рамках закона.
Юридическим фундаментом для лоббистской деятельности в Соединенных Штатах служит первая поправка к Конституции, которая, помимо религиозных свобод, гарантирует право на свободу слова и возможность обращения к Конгрессу.
На протяжении большей части XIX века лоббизм на федеральном уровне в США оставался менее распространенным, чем на уровне штатов. Ситуация изменилась в начале «позолоченного века» (1870-1890-е годы), а затем и в эпоху прогрессизма (1890-1920-е годы). Быстрое экономическое развитие страны и увеличение полномочий федеральных властей вызвали всплеск интереса к влиянию на политическую жизнь в столице.
Другим фактором, который способствовал развитию лоббизма, стало появление могущественных корпораций. Крупный бизнес не стеснялся использовать как незаконные методы, включая подкуп, так и вполне легальные — спонсирование политиков, общественных организаций и прессы. Конгрессмены, сенаторы, судьи и высокопоставленные чиновники к началу XX века были опутаны сетью различных лоббистских структур. Во время президентской предвыборной кампании 1912 года ее будущий победитель Вудро Вильсон заявил, что правительство США является не более чем прислужником групп влияния, лишенным собственной воли.
Примерно тогда же зависимость органов власти от крупного бизнеса стала предметом резкой критики со стороны общества. Успех демократа Вильсона на выборах 1912 года был непосредственно связан с его обещаниями положить конец коррупции и всевластию монополий.
Первые серьезные попытки регулирования индустрии лоббизма предпринимались уже в 1920-е годы. В 1928 году Сенат принял закон, обязывающий лоббистов регистрироваться в Конгрессе, однако Палата представителей его заблокировала. В связи с нестабильной ситуацией в мире в 1938 году Конгресс одобрил Закон о регистрации иностранных агентов (FARA, Foreign Agents Registration Act). Закон обязал организации, которые действуют в интересах других государств, зарегистрироваться в министерстве юстиции и регулярно отчитываться о своей деятельности и источниках финансирования.
После войны в США действовал Закон о федеральном регулировании лоббизма (Federal Regulation of Lobbying Act, FRLA), утвержденный Конгрессом в 1946 году. Этот закон примечателен тем, что в нем дано первое современное определение того, кто такой лоббист. Это человек, «который либо сам, либо через своих агентов или нанятых лиц, прямо или косвенно занимается сбором подарков, пожертвований или иных поступлений, которые затем используются, прежде всего, для прямого или косвенного воздействия на законодательный процесс в Конгрессе США». Закон обязал лоббистов регистрироваться в Конгрессе и отчитываться о своей деятельности, в частности, о любых пожертвованиях члену Конгресса на сумму более 500 долларов.
В 1954 году Верховный суд незначительно сузил применение FRLA. Членов Конгресса разрешено было лоббировать без регистрации при условии, что на это тратились собственные, а не привлеченные средства. Кроме того, из определения лоббистов были исключены группы, которые занимались косвенным лоббированием, то есть созданием общественного мнения.
Столь узкая трактовка закона сказалась на его эффективности. За всю историю действия FRLA он применялся лишь однажды. В 1956 году двое лоббистов Superior Oil Corporation были оштрафованы за неправомерное влияние и пожертвования в 2,5 тысячи долларов сенатору от Южной Дакоты Фрэнсису Кейсу (Francis Case).
Новый этап общественного недовольства лоббизмом, а с другой стороны — роста спроса на услуги «агентов влияния» пришелся на 1970-е годы. Он был непосредственно связан с Уотергейтским скандалом и усталостью широкой публики от коррумпированного Вашингтона. О растущем влиянии лоббистов свидетельствует тот факт, что все попытки Сената ужесточить контроль над ними окончились неудачей. Лоббисты апеллировали к первой поправке к Конституции, гарантировавшей законность их деятельности.
Необходимость в изменении неудачного закона FRLA и очередные коррупционные скандалы привели к принятию эпохального для индустрии Закона о раскрытии лоббистской деятельности (LDA, Lobbying Disclosure Act). Его обсуждение и согласование в Конгрессе заняло три года — с 1992-го по 1995-й. Закон называл лоббистом любого, кто за трехмесячный период получает свыше 2,5 тысячи долларов за свои лоббистские услуги и уделяет лоббизму более 20 процентов своего времени. Организация признается лоббистской в том случае, если за три месяца она намерена потратить более 10 тысяч долларов на продвижение интересов своих клиентов. Компании и частные лица, занимающиеся лоббизмом, должны зарегистрироваться в Конгрессе и отчитываться в своей деятельности.
Положения LDA были ужесточены в 2007 году, когда приняли Закон о честном лидерстве и открытом правительстве (HLOGA, Honest Leadership and Open Government Act, .pdf). Он ужесточил контроль над лоббистскими компаниями, членами Конгресса и высокопоставленными государственными чиновниками. В частности, для сенаторов, покинувших свой пост, предусматривается двухлетняя пауза перед тем, как они могут сами начать заниматься лоббистской практикой. Для высокопоставленных чиновников установлен пожизненный запрет на лоббистскую деятельность в той сфере, которую они курировали во время работы в правительстве.
Лоббистам запретили предлагать членам Конгресса подарки, принятие которых нарушает этические нормы для законодателей. Кроме того, конгрессменов и сенаторов обязали оплачивать стоимость перелета на частных самолетах.
Закон HLOGA был поддержан Бараком Обамой, когда он был сенатором от штата Иллинойс. Его противник на выборах 2008 года — республиканец Джон Маккейн — проголосовал против. Впрочем, несмотря на одобрение со стороны будущего главы государства и общую тенденцию на повышение прозрачности лоббистских действий, «торговцы влиянием» лишь увеличивают свое могущество в Вашингтоне. По мере разрастания государственного аппарата и роста стоимости предвыборных кампаний, политики и чиновники все больше зависят от финансирования и организационной поддержки со стороны населения. В реалиях США начала XXI века это означает рост спроса на грамотных лоббистов. Парадоксальным образом, это не всегда приводит к финансовому процветанию самих лоббистов.
Лоббизм с момента своего появления был связан с закулисными сделками и тайными переговорами. Несмотря на усилия по повышению прозрачности этой сферы экономики, при ее анализе неизбежны частые оговорки, что речь идет лишь об открытой статистике компаний с K-street (улица в Вашингтоне, где находятся офисы наиболее преуспевающих лоббистских компаний).
В США гражданским контролем над лоббистскими компаниями и агентами занимаются целый ряд организаций. К ним, прежде всего, относят такие, как Центр ответственной политики (Center for Responsive Politics), Общественный наблюдатель (Public Citizen), Защитники потребителей (Consumer Watchdog) и ряд других. Все они в какой-то мере также могут считаться лоббистскими структурами.
По данным Центра ответственной политики, который основывается на официальных сведениях Конгресса, в Вашингтоне в 2013 году зарегистрировано 11455 лоббистов. Это меньше, чем в 2012 году, когда в столице действовали 12426 лоббистов, притом что максимальное количество зарегистрированных «агентов влияния» наблюдалось в 2006 году — почти 15 тысяч. Очевидно, президентскими выборами объясняются значительные траты на лоббистов в 2012 году, которые составили 3,31 миллиарда долларов. В 2013 году было потрачено, по официальным сведениям, лишь 1,62 миллиарда долларов. Рекорд был поставлен в 2010 году, когда объем индустрии лоббизма составил 3,55 миллиарда долларов. Как правило, рост расходов на лоббистов совпадает с выборами президента или промежуточными выборами в Конгресс.
С 1998-го по 2010 годы выручка лоббистов выросла на 153,3 процента с 1,4 до 3,55 миллиарда долларов. Одновременно было зафиксировано снижение прибыли отдельных лоббистских компаний. В частности, основанная бывшим главой Республиканского национального комитета Хейли Барбуром (Haley Barbour) фирма Barbour, Griffith & Rogers отчиталась о снижении выручки на 38,1 процента — с 22,3 миллиона долларов в 2007 году до 13,8 миллиона в 2012 году. Другая крупная компания в мире лоббизма, QGR, с 2008-го по 2012 год потеряла более половины выручки.
По информации The Washington Post, за первые девять месяцев 2013 года совокупная выручка десяти самых прибыльных лоббистских организаций в США упала на три процента — со 173,6 миллиона долларов до 168,3 миллиона. В издании связали потери индустрии с ожесточенным противостоянием между республиканцами и демократами, которое затрудняет принятие законов и снижает интерес лоббистов к работе с членами Палаты представителей и Сената.
Среди клиентов лоббистов предсказуемым образом лидируют крупнейшие корпорации и коммерческие объединения США. За неполный 2013 год Торговая палата, крупнейшее бизнес-лобби, потратила на «проталкивание» своих интересов 38,5 миллиона долларов, Национальная ассоциация риелторов — 17,6 миллиона долларов, а промышленный конгломерат General Electric — свыше 9,9 миллиона долларов. Учитывая намерения демократов провести масштабную реформу здравоохранения, основными клиентами лоббистов являются предприятия медицинской сферы. Все вместе они в 2013 году вложили в создание выгодного для себя имиджа свыше 117 миллионов долларов.
При этом необходимо иметь в виду, что огромный спектр деятельности лоббистских структур не подпадает под регулирующие действия. В частности, речь идет о телевизионной рекламе, организации политических кампаний на низовом уровне, расходах на рекламу в интернете; часть лоббистских трат проходит по другим статьям расходов, что мешает точно оценить состояние лоббистской отрасли. На этот факт неоднократно указывали специалисты.
При таких огромных вложениях может возникнуть вопрос — а насколько они оправданны? В конце февраля 2013 года в США военный контракт стоимостью 950 миллионов долларов был выигран бразильской компанией Embraer и ее американским партнером — Sierra Nevada Corp. Их соперником выступала американская корпорация Beechcraft. Победа иностранцев в такой чувствительной для Соединенных Штатов сфере, как безопасность, была непосредственно связана с усилиями лоббистов Sierra Nevada, которые сумели объяснить общественности преимущества продукции Embraer.
Симптоматичным примером эффективности лоббистов может стать и пример законопроекта SOPA (Stop Online Piracy Act), направленного против пиратства в интернете. К началу его обсуждения в Конгрессе документ поддерживали как демократы, так и республиканцы. Кроме того, часть законодателей полагала, что билль может стать основной для двухпартийного сотрудничества, что лишь повышало шансы его принятия. В бизнес-среде за SOPA агитировали Disney, Mastercard, Visa, Торговая палата и ряд других могущественных организаций.
Против выступили компьютерные компании — Google, Yahoo, Twitter, Facebook. Их сторонники вели массовую информационную работу, убеждая общественность в том, что SOPA нарушит их права. Противники SOPA убеждали конгрессменов, что, будучи принятым, закон окажет негативное влияние на интернет и ограничит свободы американцев. В итоге спустя всего несколько месяцев Конгресс был вынужден отказаться от SOPA.
Победа «интернет-лоббизма» показала, что в будущем индустрия будет все активнее присутствовать в Сети и использовать низовую мобилизацию для достижения своих целей. Это особенно актуально в связи с тем, что она не подпадает (по крайней мере, пока) под большинство существующих ограничений и относительно доступна.
Ключевые особенности борьбы лоббистов против SOPA раскрывают всю суть индустрии лоббизма. В то время как лоббисты отстаивают интересы конкретных организаций, включая большие корпорации, успех их деятельности зависит от общественной поддержки. В каждом конкретном случае лоббист должен убеждать политиков и население, что принимаемый закон или новое ограничение служит всеобщему благу. В случае с SOPA страх большинства потерять доступ к информации оказался сильнее, чем стремление части групп интересов гарантировать себе права интеллектуальной собственности и сопутствующие доходы.
Негативное восприятие лоббизма не лишено оснований, но, как утверждают сами лоббисты, их негативный имидж сильно преувеличен. В конечном итоге лоббизм вполне может рассматриваться как одна из форм пиара или общественной дипломатии, основная заповедь которых — запрет на откровенную ложь.