Бюджет России на следующий год — один из важнейших документов в стране. В идеале он должен большую часть текущего года разрабатываться правительством, после этого скрупулезно рассматриваться Госдумой и Советом Федерации и лишь затем поступить на подпись президенту. От идеала, впрочем, Россия отошла довольно давно: заседания по бюджету в парламенте представляют собой формальные встречи, которые ничего значимого к финансовому документу не прибавляют. «Лента.ру» внимательно изучила поправки, внесенные депутатами в бюджет-2014, чтобы понять, насколько Госдума отстранилась от работы над документом.
«Влияние Думы на бюджет снизилось в тысячи раз. [...] В 1996-97 годах мы перераспределяли 20-30 процентов от расходов бюджета, а теперь поправки депутатов — одна тысячная от расходов бюджета», — рассказывала этой осенью журналу Esquire депутат I-VI созывов Госдумы Оксана Дмитриева из «Справедливой России». У многих ее коллег совершенно другое мнение. «То, что мы с вами сделали сейчас в ходе обсуждения бюджета, позволяет изменить вектор развития [страны]», — заявлял, обращаясь к депутатам, в конце ноября глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров. По его словам, парламентарии на равных с правительством обсуждают госпрограммы, а ответственность за принятие всего бюджета лежит исключительно на депутатах. «Эту функцию парламента мы не можем никому отдать, как бы кому-то этого ни хотелось», — добавил Макаров.
В третьем, окончательном чтении по бюджету России на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов за принятие документа высказались 248 депутатов, против — 145.
Благодаря тому, что все изменения в бюджете публикуются в базе данных Госдумы, общественные организации и журналисты имеют возможность проверить слова и Дмитриевой, и Макарова. Если продраться сквозь сотни цифр и понять, каким образом документируются поправки, то можно установить, кто вносил правку, в какие статьи, как распределялись в связи с этим средства и как депутаты объясняли необходимость изменить документ, спущенный из правительства.
0,03 процента
После прохождения Госдумы расходная часть бюджета (вернее, открытая часть расходов) увеличилась незначительно — всего на 0,03 процента, то есть менее чем на три миллиарда рублей. Общая сумма — вместе с секретными статьями — не изменилась вовсе, однако это еще не означает, что депутаты совсем не трудились над бюджетом. По ряду статей они действительно добились перераспределения средств — подчас не очень существенного, но по крайней мере заметного.
Оксана Дмитриева
Фото: Владимир Федоренко / РИА Новости
Если посмотреть, как средства распределены по ведомствам, то первым делом можно заметить, что себя депутаты не обидели. Расходы на зарплаты в Госдуме и Совете федерации по разным статьям увеличены на 40-60 процентов, в сумме — больше чем на миллиард рублей.
Зарплаты повышены практически во всех министерствах и ведомствах — к строкам «расходы на выплаты по оплате труда» Дума присматривалась особенно внимательно. Базовая «депутатская» надбавка составила на 2014 год 2,2 миллиона рублей — столько, например, получили от Госдумы Минэнерго, Минкульт, Минприроды и еще с десяток ведомств. Другим — Минпрому, управделами президента, ЦИКу, Счетной палате — достались по несколько десятков миллионов рублей. Но сотни миллионов не прибавились никому, кроме собственно Госдумы и Совета федерации.
Зарплату чиновникам депутаты повышали не по собственной инициативе — соответствующие поправки внесло правительство, а депутаты их просто поддержали. Правительство, в свою очередь, действовало во исполнение указа президента.
Если поправки, одобренные Госдумой, сделали богаче отдельных чиновников, то о самих министерствах этого сказать никак нельзя. Так, бюджет Минэкономразвития «похудел» сразу на 34 процента. И без того не самое богатое ведомство теперь потратит всего 50 миллиардов рублей. Основные списания были осуществлены из-за уменьшения трансфера регионам по подпрограмме «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием»: деньги раскидали по субвенциям, доставшимся Россельхозу и Федеральному агентству водных ресурсов, которые находятся в ведении Минприроды.
Андрей Макаров
Фото: Владимир Федоренко / РИА Новости
В срочном порядке депутатам пришлось решать неизбежные трудности, возникшие из-за реформаторских инициатив президента и правительства. За то время, пока бюджет рассматривался в Госдуме, в стране были созданы Федеральное агентство научных организаций (ФАНО) и целое Министерство строительства и ЖКХ.
Первая структура получила от депутатов аж 91 миллиард рублей, в том числе два миллиарда на функционирование нового аппарата. Деньги были найдены в «научных» статьях: расходы на РАН сократились почти на 90 процентов, а Российской академии медицинских наук денег, по бюджетной росписи, теперь вообще не достанется — так же, как Дальневосточному и Уральскому отделениям РАН. На самом деле они, конечно, продолжат существовать, просто средства им будет выделять ФАНО.
На распределение средств в пользу Министерства строительства у депутатов времени было меньше, и не мудрено, что новое ведомство получило лишь мизерные 120 миллионов рублей. Федеральное агентство по строительству и ЖКХ при этом потеряло 9,4 процента средств (почти 10 миллиардов рублей) и распределяет теперь «лишь» 93 миллиарда.
Увод денег от Госстроя — одна из самых интересных инициатив Госдумы, потому что высвобожденные средства пошли вовсе не на строительство. Деньги депутаты нашли в статье, касающейся имущественного взноса России в Фонд содействия реформированию ЖКХ, а пошли они... на дотацию бюджету Чечни и Федеральному медико-биологическому агентству на строительство или приобретение недвижимости. Чечне (через перераспределение средств в пользу Минфина) досталось аж шесть миллиардов «госстроевских» рублей.
К такому же типу поправок относится резкое — на 80 процентов, или полмиллиарда рублей, — увеличение субсидий на ФЦП по развитию Ингушетии в 2010-2016 годах. Деньги были взяты не откуда-нибудь, а из закрытой части расходов.
...и немножко денег на санаторий
К большинству крупных поправок в бюджет депутаты, как правило, имеют самое отдаленное отношение: поправки вносятся правительством, а депутаты их лишь одобряют. По подсчетам «Ленты.ру», депутатскими поправками были перетасованы 74,4 миллиарда рублей и еще по двум статьям добавились 1,13 миллиарда рублей без указания источника финансирования. Правительство же перераспределило почти 200 миллиардов и «вынуло» из закрытой части бюджета 12,5 миллиарда рублей. При этом депутаты не отклонили ни одной (!) поправки, предложенной правительством.
Инфографика: «Лента.ру»
В случае с крупными перераспределениями мотивы депутатов или чиновников правительства, спускающих в Госдуму поправки, понять довольно просто. Гораздо сложнее объяснить мелкие изменения, внесенные по инициативе отдельных членов Госдумы.
Так, три депутата от КПРФ, в том числе Геннадий Зюганов, добились перераспределения 51 миллиона рублей по направлению «Санаторно-оздоровительная помощь» управделами президента. Нужны ли были санаториям эти деньги, по открытым документам сказать сложно, зато недоброжелатели точно могут разглядеть в этой инициативе конфликт интересов: Геннадий Зюганов сам пользуется услугами этих санаториев. Увеличились бюджетные ассигнования и на развитие Санкт-Петербургского Академического университета, ректор которого — Жорес Алферов — также входит во фракцию КПРФ в Госдуме. При этом автором поправок о выделении ВУЗу дополнительных средств выступил сам Алферов.
Если у санаториев управделами и Санкт-Петербургского Академического университета денег прибавилось, то субсидии благотворительному фонду, который восстанавливает Воскресенский Ново-Иерусалимский монастырь, наоборот, урезали на 60 процентов, или на полмиллиарда рублей. Деньги достались подпрограммам «Искусство» и «Развитие культуры и туризма». За 2009-2013 годы на восстановление монастыря было выделено 6,6 миллиарда рублей, причем особо отмечалось, что проходит оно под личным патронажем Дмитрия Медведева.
Другие депутатские поправки касаются «работы над ошибками» прошлого сезона. Так, группа депутатов от «Единой России» во главе с Николаем Булаевым, как и обещала, направила 250 миллионов рублей на борьбу со списыванием заданий для ЕГЭ. Поможет ли четверть миллиарда защитить систему от взломов, неизвестно, но зато точно понятно, что ровно этих денег не досчитается система профессионального образования.
Откуда берутся деньги на внеочередные траты? В бюджете есть несколько «статей-карманов», в рамках которых средства не были распределены и которые существенно уменьшились после обсуждения в Госдуме. Как правило, эти «карманы» легко найти по словам «иные бюджетные ассигнования». Так, в статье с запутанным названием «Мероприятия, осуществляемые на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации, по иным непрограммным мероприятиям в рамках непрограммного направления деятельности "Реализация функций иных федеральных органов государственной власти" (Иные бюджетные ассигнования)» изначально было 16 миллиардов рублей, а осталось меньше половины миллиарда. Большая часть была распределена в открытую часть бюджета, а еще миллиард ушел в закрытую.
Анализ депутатских поправок показывает, что серьезного лоббистского ресурса при принятии бюджета не осталось ни у отдельных депутатов, ни у думских комитетов, ни у партий: судьба главного финансового документа страны решается исключительно в правительстве. При этом, судя по отклоненным поправкам, кажется, что по крайней мере часть депутатов отнюдь не против уменьшения своей роли в обсуждении бюджета.
Другое дело, что с принятием документа работа над ним не заканчивается. Поскольку наполнение бюджета по доходам зависит в том числе и от внешних факторов (в первую очередь, цен на нефть), в течение 2014 года правительству и Госдуме придется вносить поправки, и тогда у депутатов появятся дополнительные возможности для лоббирования. Это хорошо видно по поправкам в текущий бюджет: как отмечал 20 ноября Андрей Макаров, за счет серии из 66 поправок, принятых Госдумой, перераспределено было аж 373 миллиарда рублей — больше, чем за все время обсуждения депутатами бюджета-2014.