За последний месяц Совет Федерации превратился в одного из основных поставщиков новостей для российских СМИ. Верхняя палата парламента России, формировать которую президент страны Владимир Путин обещал через прямые выборы, по предложению ЛДПР должна будет пополниться членами, назначаемыми непосредственно президентом. Это ожидаемо усилит контроль Кремля над Советом Федерации, который и сейчас готов поддержать любую инициативу главы государства. Лучшей иллюстрацией этих слов стало выданное сенаторами президенту разрешение на ввод российских войск на Украину. «Лента.ру» разбиралась в том, как именно Совет Федерации принимал решение, шокировавшее все мировое сообщество, и выяснила, что для Путина он готов пойти на нарушение как собственного регламента, так, возможно, и Конституции страны.
1 марта Совет Федерации разрешил президенту России Владимиру Путину использовать войска на территории Украины для защиты российских граждан. В своем обращении к сенаторам президент попросил предоставить ему право использовать вооруженные силы на территории Украины «до нормализации общественно-политической обстановки в этой стране». За несколько часов до этого обе палаты парламента сами предложили президенту выступить с такой инициативой, еще раньше к президенту РФ с подобной просьбой обратились власти Крыма.
В передаче «Воскресный вечер с Владимиром Соловьевым» глава Совета Федерации Валентина Матвиенко, объясняя, что означает решение верхней палаты парламента, заявила, что президент получил согласие сенаторов на использование вооруженных сил за пределами РФ. «Мы посчитали необходимым дать президенту весь арсенал возможных мер, законно, юридически приняв это решение», — заявила она.
Матвиенко пояснила, что президент, заручившись согласием СФ в соответствии с Конституцией, сможет, когда «это будет необходимо», направить российских военных на Украину. Ей вторил замминистра иностранных дел Григорий Карасин (представлял Кремль при формальном рассмотрении обращения об использовании военных на Украине) — по его словам, выданное Советом согласие не означает, что Путин намерен немедленно реализовать данное право. Слова Красина подтвердил пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков, указав, что решение о вводе войск будет принимать исключительно Путин. И тем не менее, за рубежом решение Совета Федерации было однозначно истолковано как подготовка России к полномасштабной военной операции на территории Украины.
В последние годы за Советом Федерации в российской политической системе прочно закрепилась одна-единственная функция: верхняя палата визирует подавляющее большинство документов, которые попадают в нее из нижней палаты. И тем интереснее было наблюдать, как российские сенаторы впервые за долгое время вышли на передний край российской политики, реализовав свое право решать вопрос о возможности использования вооруженных сил за пределами территории РФ (закреплено за СФ 102 статьей Конституции РФ, часть 1, пункт «г»).
Как выяснилось, реализовали они его впопыхах и с нарушением собственного регламента.
Голосование на внеочередном заседании верхней палаты прошло в открытом режиме. За то, чтобы удовлетворить обращение Владимира Путина, высказались все присутствовавшие на нем сенаторы, то есть 90 из 166 действующих членов Совета Федерации. Постановление вступило в силу с момента его принятия. Запись заседания доступна на официальном телеканале верхней палаты российского парламента.
В самом начале заседания Валентина Матвиенко просит сенаторов («всех, кто смог приехать») «внимательно» зарегистрироваться. Сенаторы регистрируются неудачно. Электронное табло показывает, что кворума нет: необходимо, чтобы зарегистрировались не менее 84 сенаторов, но в зале присутствуют лишь 78 членов палаты (на записи — 0:01:20). В зале слышна реплика Матвиенко после неудачной регистрации: «А? Сбой какой-то в машине, да?» (на записи — 0:01:27). Затем Матвиенко говорит, что часть опоздавших сенаторов попросили «присоединить» их голоса. Происходит поименная перерегистрация: кворум есть, табло показывает, что в зале находятся 85 сенаторов (на записи — 0:03:14). «Кворум имеется, притом что у нас еще несколько человек на подходе», — комментирует Матвиенко и объявляет заседание открытым.
Начинается голосование по повестке (на записи — 00:05:50). Повестку в целом одобряют уже не 85, а 89 сенаторов. Спустя еще несколько минут Совет выступает за процедуру открытого голосования (на записи — 00:08:46). Это решение одобрено, но проголосовавших теперь — не 89, а 87 человек. При этом, как показывает система, голосовали все 100 процентов сенаторов.
Спустя еще сорок минут (00:48:56) сенаторы голосуют за прекращение прений. Решение принято, на табло вновь 87 проголосовавших. Затем Совет Федерации голосует за одобрение обращения Владимира Путина (00:51:19). На табло — 90 человек «за». Выяснить, сколько именно сенаторов в ходе заседания не голосовало после изначальной регистрации, не представляется возможным, так как стенограмма заседания верхней палаты на момент написания статьи не была опубликована.
В регламенте верхней палаты прописано (статья. 60 «Способы голосования на заседании Совета Федерации»), что голосование на заседании Совета «осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями». По умолчанию, как это было 1 марта, голосование проводится через электронную систему. Далее, согласно регламенту, сенаторы должны зарегистрировать в системе свои персональные карты (статья 44), после чего карты тех из них, кто не прошел вовремя регистрацию, блокируются (статья 63).
На момент удачной регистрации в зале было 85 сенаторов, поэтому и проголосовать за разрешение президенту на ввод войск должны были не 90, а 85 сенаторов. Регламент СФ предусматривает, что перед голосованием по решению палата может провести дополнительную регистрацию (статья 44). Но для этого (статья 66) председательствующий либо должен вынести «процедурный вопрос» о проведении дополнительной регистрации на голосование, либо же самостоятельно принять соответствующее решение, если в зале нет никаких возражений. Первого марта по «процедурному вопросу» палата не голосовала, о наличии возражений против дополнительной регистрации присутствующих тоже никто не спрашивал.
В итоге решение одобрить просьбу Владимира Путина было принято в нарушение регламента Совета Федерации (не была проведена дополнительная регистрация, не были блокированы персональные карты опоздавших сенаторов), что ставит под вопрос легитимность всей процедуры. Подобный вывод позволяет, в том числе, сделать и позиция главы верхней палаты Валентины Матвиенко, которую она высказала совсем недавно. В феврале 2014 года, комментируя законотворческую практику в Думе, она напомнила коллегам «о решении Конституционного суда России, в соответствии с которым нарушение регламента и процедур принятия закона может являться основанием для его отмены в случае обращения в Конституционный суд». Речь, скорее всего, шла о решении КС от февраля 2013 года по делу о новых правилах проведения митингов: суд подтвердил, что поправки к закону о митингах, которые значительно ограничили свободу собраний в России, Госдума приняла с нарушением регламента, но достаточных оснований для их отмены не нашел, что спровоцировало дискуссию среди судей об обоснованности такого решения.
Конституционный суд анализировал поправки о митингах на их соответствие Основному закону России в контексте изменения объема конституционного права граждан на свободу собраний. В случае с Советом Федерации, который разрешил президенту ввести войска на Украину, речь также идет об исполнении конституционной нормы. Логично, что решение Совета также может быть обжаловано в Конституционном суде, которому, как минимум, придется оценить, допустимы ли подобные нарушения регламента при принятии ключевого для будущего страны решения.
Впрочем, даже если это и будет сделано, легитимность действий Владимира Путина, решись он хоть завтра ввести войска в Крым, это не подрывает. Дело в том, что президент России имеет возможность применять военную силу за рубежом самолично, без всякого одобрения со стороны парламента. Сенаторы сами поделились с ним этим правом: в 2009 году верхняя палата парламента приняла постановление «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации», в котором позволила президенту России самостоятельно принимать решения об использовании формирований ВС РФ за пределами территории России. В дополняющем постановление законе «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороне“» никакого обоснования необходимости в принятии такого решения указано не было, лишь утверждалось, что проект закона был подготовлен «по итогам встречи Президента РФ с членами Совета палаты СФ Федерального Собрания РФ 17 февраля 2009 года».
В итоге президент России, согласно пункта 2.1 статьи 10 закона «Об обороне», получил возможность «оперативно» использовать вооруженные силы за рубежом для «отражения нападения» на российские войска за пределами территории РФ, отражения или предотвращения «агрессии против другого государства», для защиты своих граждан за рубежом и, наконец, для борьбы с пиратством и обеспечения безопасности судоходства. Что именно означает «оперативное» использование — неясно, но, по всей видимости, речь идет о тех случаях, когда вмешательство требуется здесь и сейчас, а времени у президента на то, чтобы дожидаться одобрения военных действий за рубежом, нет. Со схожей ситуацией Россия столкнулась в 2008 году в Грузии, когда разрешения Совета Федерации Кремль не просил, а объявил о начале операции по принуждению Грузии к миру через усиление миротворческого контингента.
С юридической точки зрения, формулировка «оперативное использование» не подразумевает никаких конечных сроков военной операции, инициированной президентом без разрешения Совета Федерации. Впрочем, в ноябре 2009 года, уже после принятия закона, полпред президента в верхней палате Александр Котенков пытался убедить сенаторов в обратном, поясняя, что речь идет именно об «оперативном использовании» ВС. «Любые злопыхательские домыслы со стороны недоброжелателей РФ в этом вопросе неправомерны», — заявил тогда чиновник и пообещал, что если речь пойдет о долгосрочном пребывании Вооруженных сил РФ за рубежом, то решение Совета Федерации будет необходимо. К сожалению, закон и этот вопрос оставляет открытым, так трактовать термин «оперативное использование» можно как угодно.
Стоит отметить, что вопросы к такому нововведению одними из первых возникли у Украины. В том же 2009 году официальный Киев обратился к Москве за разъяснениями относительно поправок к закону об обороне. В ответ министр иностранных дел РФ Сергей Лавров по итогам переговоров с МИД Украины заявил, что поправки к закону об обороне полностью соответствуют нормам ООН и не несут для Украины никакой угрозы. Киев эти разъяснения «устроили».
В ближайшее время вряд ли прояснится, почему Владимир Путин решил просить разрешения на использование силы у Совета Федерации. Можно с равным успехом предположить как то, что Кремлю необходимо было заручиться согласием сенаторов в качестве инструмента давления на политических партнеров, в том числе и зарубежных, так и то, что президент хотел разделить с сенаторами ответственность за вероятный ввод техники и солдат на территорию Украины. В любом случае маневр, который выбрали российские власти, из-за поспешности политиков оказался сырым. Критикуя новые власти Украины за их нелегитимность, а также за то, что законно избранный президент Виктор Янукович был лишен полномочий без соблюдения необходимых процедур, представители российской власти не обеспечили соблюдение собственных.
***
После публикации материала Совет Федерации счел необходимым дать свой комментарий. Редакция «Ленты.ру» публикует его.
«В соответствии со статей 63 Регламента перед началом использования электронной системы член Совета Федерации лично получает свою персональную карточку у входа в Зал заседаний, после чего карточка активируется в системе электронного голосования. Такая процедура обеспечивает невозможность использования персональной карточки члена Совета Федерации иными лицами. Вместе с тем, это не запрещает сенаторам, прибывшим после того, как заседание уже началось, активировать свою карточку для участия в голосовании.
Заседание считается правомочным, если в нем принимают участие более половины от общего числа сенаторов (ч. 3, ст. 44 Регламента), то есть 84 человека. Количество присутствующих в зале определяется поименной регистрацией членов Совета Федерации перед началом заседания (активированные карточки вставляются в приемники на рабочих местах сенаторов). Авторы статьи обратили внимание на фразу Председателя Совета Федерации о сбое в машине, но не упомянули ее слова, сказанные буквально через минуту: «Коллеги сейчас подходят, поскольку мы срочно всех вызвали с мест; все, кто мог приехать, все приехали, естественно». Так, вошли в зал позже остальных некоторые сенаторы-члены Комитета СФ по обороне и безопасности и Комитета СФ по международным делам, которые проводили экстренные заседания в тот день. Вторая процедура поименной регистрации – а для ее проведения не требуется дополнительных решений – показала наличие кворума, необходимого для проведения заседания.
Заседание Совета Федерации 1 марта 2014 года было внеочередным. Часть членов Совета Федерации активировала персональные карточки и приняла участие в голосовании уже в ходе заседания палаты, что и зафиксировала система электронного голосования, показывая увеличение числа присутствующих. Кворум для принятия решений, требуемый Регламентом, имелся.
Как видим, никаких реальных оснований для заявления о нарушении Регламента в ходе заседания Совета Федерации 1 марта 2014 года нет. Остаётся лишь сожалеть, что авторы материала, в отличие от многих других их коллег, не обратились за разъяснениями в Комитет Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности или в пресс-службу Совета Федерации, прежде чем публиковать свой материал. Это позволило бы избежать имевшей место дезинформации общественности».