Вопрос об эффективности санкций, а также их влиянии на экономическую и политическую жизнь как стран, подвергшихся этим мерам, так и государств, их наложивших, остается дискуссионным. «Лента.ру» проанализировала статьи, опубликованные за последние 15 лет в ведущем научном журнале по международным отношениям International Studies Quarterly и пришла к выводу, что взгляды ученых на эффективность санкций заметно отличаются от мнения политиков.
Согласно определению Совета Безопасности ООН, санкции — это система невоенных, в большей степени экономических мер, применяемых против государства-нарушителя соглашений по международной безопасности. Наиболее распространенный вид санкционных мер — запрет на поставку и продажу вооружений, а также связанных с ним товаров. Для гражданского населения наиболее негативные последствия имеют торговое эмбарго (ограничения на экспорт и импорт отдельных видов товаров, например нефти, газа, леса) и воздушное эмбарго (запрет на взлет и посадку любого летательного аппарата, если он принадлежит определенным государствам или организациям). Все чаще применяются такие санкционные меры, как сокращение сотрудничества в банковской и финансовой сфере, а также ограничения на предоставление кредитов и экспортных субсидий.
В последнее время популярность набирают и так называемые умные санкции (smart sanctions), оказывающие точечное воздействие на определенных физических и юридических лиц. При использовании умных санкций формируются списки людей и компаний, ответственных за возникновение ситуации, которая потребовала введение данных мер.
Официальные основания для применения санкций могут быть разными: борьба с терроризмом и незаконными правящими режимами, поддержка законно избранных правителей государств, защита прав человека, содействие разоружению. Санкционная дипломатия все чаще используется в качестве инструмента международной политики (начиная с 1990 года Евросоюзом было введено больше санкционных мер, чем за предыдущие 45 лет), но, несмотря на это, вопрос об эффективности такой политики остается открытым: меры зачастую не достигают поставленных целей. В свете последних событий — закручивания санкционной спирали между Россией, США и Евросоюзом — представляет интерес вопрос целесообразности использования подобных мер.
Большинство исследователей сходится во мнении, что санкции в большинстве случаев не достигают цели и никоим образом не способствуют разрешению конфликта. Предполагается, что экономические санкции должны серьезно ухудшить положение пострадавшей от них страны и при этом почти не затронуть страну, вводящую эти меры. В реальной жизни ограничения на международную торговлю могут быть действенными только в том случае, если страна существенно зависит от импорта и экспорта запрещенных товаров и не в состоянии производить их аналоги. При этом санкции должны носить действительно глобальный характер, иначе освободившиеся рынки пострадавшей стороны станут весьма привлекательной целью для стран, к санкциям не присоединившихся. Более того, политологи Дэвид Лекциан (David Lektzian) и Глен Биглайзер (Glen Biglaiser), проведя анализ инвестиционного поведения 171 государства в случае введения Соединенными Штатами санкций по отношению к их торговым партнерам с 1969 по 2000 год, выяснили: чаще всего страны активно пользуются новыми возможностями инвестирования в пострадавшую страну, с успехом заменяя США в этой сфере.
Одним из самых неэффективных примеров экономических санкций считаются меры, направленные против нелегитимного правительства Родезии (непризнанного государства в Южной Африке, существовавшего с 1965 по 1979 годы). После принятия ООН решения об ограничениях торговли с Родезией, Швейцария (которая на тот момент не была членом ООН) стала одним из главных торговых партнеров страны, правительство Португалии разрешило маркировать родезийские товары как португальские и продавать их, а Иран поставлял в Родезию нефть. В итоге правительство Родезии все-таки сменилось, но не в результате санкций, а из-за затяжной гражданской войны.
Специалисты по международным отношениям Клифтон Морган (T. Clifton Morgan), Валери Швебах (Valerie L. Schwebach), Елена Маклин (Elena V. McLean) и Тэхи Ван (Taehee Whang) сходятся во мнении: теоретически экономические санкции могут быть эффективными, однако для этого необходимо соблюдение перечисленных выше условий, что практически невозможно в реальной жизни. В современном мире торговые связи между странами слишком развиты для того, чтобы никак не повлиять на вводящую санкции сторону и в то же время существенно ухудшить положение другого государства. Шанс, что подпавшее под санкции государство окажется в полной международной изоляции, практически равен нулю. Всегда найдутся страны, готовые продолжать сотрудничество.
Однако санкции могут быть не только экономическим, но и политическим средством. Причем совсем не обязательно они вводятся против государства-нарушителя международного правопорядка. Санкции могут применяться и для решения внутриполитических проблем. Этой теме посвящена работа корейского специалиста в сфере международных отношений Тэхи Вана. Ученый исследовал, как изменялась поддержка населением президента США после введения санкций по отношению к другим странам с 1948 по 1999 год, и установил: санкции увеличивают популярность лидера среди граждан его страны.
Тэхи Ван считает, что Соединенные Штаты, вводя санкции, зачастую используют их не как экономическое средство, а как инструмент внутренней политики — для повышения авторитета действующего правительства и президента США в глазах его сограждан. В этом случае санкции служат доказательством того, что лидер страны — сильный политик, принимающий активное участие в разрешении международных конфликтов, а значит, способный оказывать влияние на другие государства. Соответственно, престиж президента в глазах его избирателей растет. Об «эмоциональной» составляющей санкций писал и норвежский социолог Йохан Галтунг (Johan Galtung): «Если экономические санкции не смогут заставить подчиняться пострадавшую от них страну, они, тем не менее, будут полезны для вводящей их страны. Когда военное вмешательство невозможно, а бездействие только усложнит ситуацию, нужно сделать нечто, чтобы выразить свое мнение, нечто, что послужит ясным сигналом: поведение подвергшейся санкциям стороны недопустимо. Раз уж санкции не выполняют своих прямых функций, они, по крайней мере, способны донести эмоциональный настрой вводящей их стороны». Получается, что экономические санкции вполне способны использоваться как достаточно эффективный инструмент ведения предвыборной кампании.
Санкции могут повлиять и на мнение людей о лидере того государства, против которого они вводятся, причем в этом случае результат напрямую зависит от политического режима страны. Именно этой теме посвящены исследования Рида Вуда (Reed M. Wood), Абеля Эскриба-Фольча (Abel Escribà-Folch) и Джозефа Райта (Joseph G. Wright).
Ученые полагают: если экономические санкции вводятся против страны с демократическим режимом, то это, как правило, дестабилизирует политическую ситуацию. Люди видят, что избранный ими лидер государства оказался не в состоянии решить проблему, не доводя ситуацию до критической черты — введения международных мер, которые, безусловно, ухудшат экономическое положение избирателей. В таких условиях чаще всего активизируется оппозиция. Соответственно, санкции, применяемые против демократических стран, могут сыграть роль скорее политического, чем экономического оружия: не исключено, что вызвавший недовольство международного сообщества лидер в скором времени будем смещен со своего поста.
Однако санкции могут применяться и с целью борьбы против правящего режима, который, как правило, демократическим не является. Абель Эскриб-Фольч и Джозеф Райт полагают, что в данном случае исход борьбы будет зависеть от типа недемократического режима: наиболее уязвимым является авторитаризм.
Авторитарный правитель опирается на небольшую группу приближенных к нему людей, удерживая власть силой. В случае введения экономических санкций доходы государства существенно снижаются и главе страны приходится перераспределять денежные потоки. Диктатор, скорее всего, станет защищать правящую элиту, еще больше ухудшая положение основной массы населения. Не исключена и ситуация, при которой глава государства попытается увеличить доходы страны за счет повышения налогов, применяя силу в случае народного возмущения. Как следствие, репрессии могут вызвать беспокойство приближенных к власти людей, уже не уверенных в своей безопасности. Авторы исследования пишут: после введения санкций авторитарный режим может рухнуть либо под мощной волной недовольства населения, либо в результате отказа правящей элиты сотрудничать с главой страны.
В случае, если у власти стоит не один человек, опирающийся на узкий круг единомышленников, а некая широкая массовая организация, например, партия, сценарий развития события будет совсем иным. Преимущество однопартийного режима в том, что, как правило, подавляющая часть населения страны является членами этой партии. Как пишут Абель Эскриб-Фольч и Джозеф Райт, люди чувствуют себя заинтересованными в отстаивании интересов своего государства, в результате этого при введении мер внешнеполитического давления положение правящей партии еще больше укрепится. Следовательно, в такой ситуации попытки правительства увеличить доходы страны с помощью повышения налогов, скорее всего, увенчаются успехом.
Исследователи делают вывод: в качестве средства политического воздействия на правящий режим государства-нарушителя международного правопорядка санкции также будут эффективными далеко не всегда.
Американский политолог и специалист по международным отношениям Питер Андреас (Peter Andreas) утверждает, что санкции приводят к криминализации общества страны, подвергшейся экономическим мерам принуждения. В качестве ярчайшего примера он приводит санкции против режима Слободана Милошевича, введенные 30 мая 1992 года и имевшие целью вынудить Милошевича прекратить поддержку боснийских сербов в войне, начавшейся вследствие распада Югославии. Санкции затрагивали торговлю, воздушное сообщение, финансовую сферу, научное, техническое и культурное сотрудничество.
В результате этих мер экономика Сербии существенно пострадала, ВВП страны сократился на 26 процентов в 1992 году и на 37 процентов в 1993-м. При этом наблюдался небывалый расцвет теневой экономики: нелегальный ввоз нефти, бензина, оружия, спекуляция сигаретами и валютой. Один из представителей теневой экономики, находившийся под протекцией Михаля Кертеса (директора таможенной службы), сказал журналистам: «Санкции были раем. Обычно ты ввозишь товар, платишь пошлины и налоги. А во время действия санкций — если ты знаком с нужными людьми — не нужно платить ни пошлин, ни налогов, цену тоже можно поднять. Санкции — это то, что укрепило власть Милошевича». Президент, предоставляя возможность криминальным авторитетам вести нелегальный бизнес и оказывая им поддержку, в свою очередь, получил их защиту. Представители теневой экономики, обладавшие немалыми деньгами, стали той опорой, которая и обеспечила нахождение Слободана Милошевича у власти.
Питер Андреас полагает, что в данной ситуации расцвет теневой экономики не вызывает недовольства населения. Люди рассматривают контрабанду как подвиг, а контрабандистов — как героев, которые защищают их страну и помогают получить необходимые товары. Стоит отметить, что и после отмены санкций проблема не исчезла: правительство и организованная преступность были связаны настолько тесно, что разорвать этот симбиоз было невозможным.
В целом, все исследователи сходятся в одном: санкции не являются эффективным средством разрешения международных конфликтов ни в экономическом, ни в политическом плане. Их использование можно объяснить желанием лидера вводящей санкции страны повысить свой авторитет в глазах населения, утвердить положение государства на международной арене, ухудшить политическую ситуацию и дестабилизировать общество подвергающейся санкциям страны. При этом основная цель санкций — вынудить государство-нарушителя международных норм изменить линию поведения — скорее всего, останется не достигнутой.