Наиболее спорный аспект проводимой в России реформы местного самоуправления — отмена выборов мэров городов в ряде регионов по решению местных властей. До конца ноября в регионах должны определиться, как у них будет устроена муниципальная власть. В интервью «Ленте.ру» глава экспертного совета Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко объяснил, чем назначенцы лучше народных избранников.
В числе регионов, принявших решение упразднить прямые выборы мэров и назначать их из числа депутатов городских парламентов, — Ростовская, Самарская, Ульяновская области. По такому же пути пошли Ярославская область и Республика Карелия, но с оговорками: выборы пока сохраняются в Ярославле, Рыбинске, Петрозаводске и Костомукше. В некоторых регионах самоопределение привело к серьезным внутриэлитным конфликтам. Например, мэры Архангельска, Коряжмы и Новодвинска настаивают на том, что прямые выборы градоначальников необходимо сохранить и протестуют против принимаемого заксобранием области закона. Мэр Архангельска Виктор Павленко ссылается на соцопросы, согласно которым более 70 процентов жителей хотят главу города избирать. «Если люди выбрали мэра, то его ответственность прямая и с него они могут спросить», — настаивает Павленко. Архангельский политик, бывший мэр города Котлас Александр Шашурин, более категоричен. Он считает, что предстоящая реформа «приведет к возникновению системы коллективной безответственности». В Пермском крае сформирована коалиция «За прямые пермские выборы», настаивающая на сохранении выборов в областной столице.
В ходе реформы отменяются и выборы глав районов. Жители будут избирать только муниципальных депутатов и глав поселений, и уже эти депутаты сформируют заксобрание района, определят главу райсовета и назначат сити-менеджера. Сейчас есть два варианта формирования районной власти: с прямыми выборами и без.
Куратор муниципальной реформы, единоросс Вячеслав Тимченко, на прошлой неделе оставил пост председателя Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) и перешел из Госдумы в Совет Федерации. Его преемник в ВСМС — мэр Самары Дмитрий Азаров. Тем не менее Тимченко продолжит заниматься реформой, возглавив экспертный совет организации.
«Лента.ру»: Вячеслав Степанович, на какой стадии сейчас находится реформа?
Поправки в закон об общих принципах организации местного самоуправления, подписанные президентом России в конце мая, дают право регионам выбрать модель работы органов власти в городах, а также закрепляют за муниципалитетами перечень 16 «несгораемых» полномочий. Региональные парламенты в течение полугода должны принять законы, изменяющие порядок формирования органов местного самоуправления или сохраняющие уже действующий. Срок истекает 27 ноября. На данный момент такие законы уже приняты в половине субъектов РФ. В основном это те регионы, где 14 сентября не проводились муниципальные выборы. Из них порядка 80 процентов ничего менять не стали и лишь закрепили действующую у них модель. А примерно 20 процентов изменили порядок формирования муниципальной власти: либо решили главу города избирать из числа городских депутатов, либо вернулись к прямым выборам мэров. Стоит отметить, что более всего изменения коснулись поселенческого уровня, а не городских округов и муниципальных районов. Исключение — Челябинск, поделенный на районы. Там местная власть теперь устроена так: каждый из семи районов города стал отдельным муниципальным образованием с собственным собранием депутатов. Районные депутаты будут избирать главу района и назначать своего сити-менеджера. Также они делегируют своих представителей в городскую думу — по семь человек от района. И депутаты гордумы выберут главу Челябинска, совмещающего этот пост с работой в качестве председателя думы.
А если спустя какое-то время регион поймет, что принятая модель ему не подходит и захочет изменить правила?
Федеральный закон этого не запрещает. Есть ограничение — нельзя менять порядок избрания в муниципальные органы власти менее чем за полгода перед выборами. К нам обращались и губернаторы, и советы муниципальных образований. Мы им рекомендовали не торопиться, подготовить качественные предложения, чтобы потом не дергаться из стороны в сторону.
От каких факторов зависит целесообразность сохранения в регионе прямых выборов глав городов?
Большую роль играет традиция, территориальные и культурные особенности региона, степень политической активности его жителей. Но, на мой взгляд, наиболее эффективная форма управления городом — избирать мэра-председателя городской думы из состава городских депутатов, а главу администрации нанимать по контракту.
В этом случае выше мотивация, выше эффективность взаимодействия между различными ветвями власти, меньше популизма и нет необходимости красивыми словами выдергивать деньги из бюджета. Депутаты представляют интересы избирателя и формулируют приоритеты, а их реализацией занимается глава администрации и его аппарат. Нанимаемый по контракту администратор работает не в интересах каких-то группировок, но делает акцент на том, что нужно для развития региона в целом. В этом и заключается профессионализм. А каждый кандидат, идущий на прямые выборы, обещает населению что угодно, все блага. И как потом эти обещания выполнять?
Но избранный мэр чувствует больше ответственности перед своими избирателями, чем глава города, назначенный из числа депутатов либо нанимаемый по контракту сити-менеджер…
Хочу сказать, что такого понятия, как «сити-менеджер», в законодательстве нет, это термин, широко используемый в СМИ. И в глубинке он воспринимается как ругательство.
Глава муниципалитета должен заниматься управленческой работой, а не политесом и доказательствами того, что он лучше губернатора. Иногда бывает, что человек избрался, а потом просто не ходит на работу, например уезжает за границу. И ничего с этим народным избранником не поделаешь. Если бы он был избран из состава депутатов, то они бы в таком случае проголосовали за его отставку. А если глава администрации не ходит на работу — контракт с ним разорвали, и все.
У нас на комитете (Вячеслав Тимченко входил в комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления — прим. «Ленты.ру») даже рассматривалась инициатива, согласно которой, если человек на работу не ходит, его можно увольнять. Даже если он избран народом. Но поправки не прошли, поскольку были признаны неконституционными.
Мы видим, что в некоторых регионах отказ от прямых выборов вызывает протест градоначальников...
Есть пример из недавнего прошлого, показывающий, что избранные мэры хорошо встраиваются в новую систему. Леонид Рокецкий, возглавлявший Тюменскую область до 2001 года, делал ставку на избранных глав муниципалитетов. Победивший его на выборах Сергей Собянин — на назначаемых по контракту. С приходом Собянина те руководители, которые избирались напрямую и были эффективны, перешли на контрактную работу. Несогласным новый губернатор предложил возглавить городские или районные думы.
Некоторые регионы не переходят к системе сити-менеджеров, потому что в России очень мало профессиональных управленцев-муниципалов. Спрос на таких специалистов удовлетворен всего на 10-15 процентов. Система общегосударственной системы подготовки муниципальных управленцев в стране отсутствует.
Как решается проблем подготовки муниципальных кадров?
Разработать предложения по совершенствованию механизмов подготовки кадров для органов местного самоуправления Владимир Путин поручил в конце мая правительству и профессиональным организациям, в том числе ВСМС. Правительство готовит поправки в законодательство, а мы с сентября запустили проект по формированию на базе региональных отделений ВСМС девяти консультационных центров. Они займутся обучением и консультированием глав муниципалитетов и депутатов. Планируем провести как минимум 40 обучающих мероприятий. Законы о местном самоуправлении и отраслевые законы, затрагивающие муниципальную сферу, постоянно меняются, на местах не всегда успевают за этим уследить. Кроме того, муниципалы часто нуждаются в помощи экспертов при реализации законодательных новелл.
Чтобы повысить финансовую самостоятельность муниципалитетов, ВСМС предложил наделить органы местного самоуправления правом вводить местные налоги. Например, сборы с юрлиц и индивидуальных предпринимателей за размещение объектов торговли и досуга, сборы за использование местной символики, курортные сборы с собственников гостиниц и другие. Не приведут ли эти меры к протесту со стороны бизнеса?
В Бюджетном кодексе за муниципалитетами закреплены только земельный и имущественный налоги. До тех пор пока муниципалитетам не передадут ряд налогов, на формирование базы которых они влияют, а также пока не пропишут возможность устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, большинство российских районов, городских и сельских поселений так и останутся дотационными. Я уверен, что руководитель МО и местные депутаты не станут резать курицу, несущую золотые яйца, они понимают, какие налоги можно вводить, а какие станут чересчур обременительными. В советское время было около 50 местных налогов, и каждый муниципалитет сам определялся с их выбором.