Правительство внесло в Госдуму проект федерального бюджета на будущий год. Расходы превысят 15 триллионов рублей. А прогнозируемая кабинетом министров цена на нефть уже явно выше той, по которой черное золото торгуется на мировых рынках сейчас. С какими рисками столкнется бюджетная система в следующем году и насколько эффективно тратит государство деньги налогоплательщиков? Об этом «Ленте.ру» рассказала председатель Счетной палаты Татьяна Голикова.
«Лента.ру»: Татьяна Алексеевна, правительство внесло в Госдуму проект бюджета на следующий год. Счетная палата подготовила на него свое заключение. Но если честно, я не нашел в нем ответа на самый главный вопрос. Совсем недавно государству хватало на все 6-7 триллионов рублей. Теперь доходы запланированы на уровне 15 триллионов, и этих денег государству все равно мало. Почему?
Голикова: Говорить, что государству не хватает 15 триллионов, нельзя. Это общий объем расходов федерального бюджета. А само их увеличение связано с общим ростом экономики и общим изменением ситуации. А также с различными другими факторами, которые влияют на расходную часть. С тем же самым ростом цен на товары и услуги.
Но если позволите, я сформулирую ваш вопрос несколько иначе. Насколько эффективен рост расходов? Зачем правительство увеличивает бюджетные ассигнования, понятно. Но какой это дает в конечном итоге результат? С точки зрения методологии оценки, это достаточно сложная тема. Но более важная для налогоплательщика. Государство не может тратить деньги просто так. Они должны давать отдачу, должны быть нацелены на конкретный результат.
Определенные шаги для этого предпринимаются. Закон о бюджете на этот год уже был сформирован по так называемому программному принципу. Эта работа в Минфине началась довольно давно. Еще когда я работала в этом ведомстве. На ней настаивал и Алексей Леонидович Кудрин. И сейчас ее ведет Антон Германович Силуанов.
В бюджете на этот год, в первоначальном проекте, правительство сформировало программы, объединив в них 56 процентов расходов. Больше пока не получилось. Не утверждены две самые крупные госпрограммы — развития государственной пенсионной системы и обороны. Правительство предполагает первую из них принять к концу этого года, вторую — в 2015 году. Но вот удастся ли это сделать, большой вопрос. Особенно если говорить о программе развития пенсионной системы. Она слишком сложна именно из-за несбалансированности самой системы.
Дал ли программный подход какой то эффект в этом году? Пока нет. К сожалению, не все министерства готовы сегодня детально отчитываться за результативность расходов перед парламентариями и общественностью. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, проводимые Счетной палатой, свидетельствуют как раз об этом. Но обвинять только правительственные ведомства было бы тоже несправедливо. Сделать этот инструмент эффективным мешают и привходящие обстоятельства. Сейчас таковыми являются снижение темпов экономического роста, санкции против нашей страны и связанная с этим необходимость импортозамещения. Все это требует пересмотра ряда положений уже сформированных программ. Что не так-то просто.
В общем, пока ответственность бюджетополучателей за эффективность расходов остается размытой. И для того чтобы уйти от этого, нам необходимо вносить изменения, в том числе и в действующее законодательство.
Вряд ли претензии Счетной палаты к правительственному проекту бюджета на будущий год на этом заканчиваются. Наверняка есть и другие?
Их несколько. Нам кажутся слишком оптимистичными отдельные прогнозные показатели, заложенные правительством в этот финансовый документ. Первое — цены на энергоносители. Снижается цена на нефть. И государство в следующем году обязано подстраховаться.
Второе замечание не менее серьезное. Это касается планируемых кабинетом министров объемов заимствований. Взять в долг на внешних рынках в 2015 году в связи с санкциями вряд ли получится. На внутреннем рынке, согласно прогнозу федерального бюджета, деньги дорогие. Средневзвешенная доходность по государственным ценным бумагам, предполагаемым к размещению в 2015-2017 годах на внутреннем рынке в рублях оценивается в 10 процентов годовых. Это много. Для сравнения, средняя ставка по займам бюджета за 2013 год составляла 6,96 процента. При этом в следующем году государство собирается увеличить внутренние заимствования на 1 триллион рублей. Заимствований в таком объеме правительство не осуществляло.
Нас также волнует реалистичность прогноза по инфляции на будущий год. Мы уже неоднократно говорили, что нынешняя ситуация, в том числе на продовольственном рынке, не позволит уложиться в прогноз роста потребительских цен в этом году на уровне определенных правительством — 7,5 процентов. Это сегодня подтверждают и данные Росстата. А в следующем году правительство надеется на инфляцию в 5-6 процентов. Думаю, это оптимистичная оценка. И в первую очередь потому, что она была сделана до того, как кабинет министров решил все-таки в прогнозе социально-экономического развития на 2015 год повысить тарифы на услуги естественных монополий выше инфляции, от чего ранее пытался воздержаться.
Зато теперь государство сокращает расходы на социальную сферу. На ту же медицину, например. Если судить по все тем же бюджетным проектировкам…
Минфин говорит, что никакого сокращения расходов на здравоохранение не происходит, если считать бюджет расширенного правительства, включая федеральный бюджет, консолидированные бюджеты регионов и бюджеты государственных внебюджетных фондов. По цифрам это так. Но дело же не только в цифрах. Беспокойство вызывает механизм функционирования отрасли в нашей стране в целом. Мы его пока так и не сумели достроить до конца, несмотря на принятое законодательство. Поэтому даже если увеличить финансирование медицины, то у нас все равно нет ответа, как выделяемые деньги использовать наиболее эффективно.
Больной вопрос. Дефицит того же Фонда обязательного медицинского страхования можно назвать хроническим. И пока ничего с этим поделать правительство не может…
На бумаге бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования был сбалансирован всегда. Другое дело, бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Как сделать достаточным их обеспечение, что положить в основу этой достаточности. Вот самая большая проблема. Уже почти три года идет спор, нужны стандарты оказания медицинской помощи или нет. Но если этого требует закон, правительство и соответствующие ведомства обязаны их сформировать. Если же кабинет министров считает, что стандарты не нужны, должны работать другие механизмы (например, используемые сегодня клинико-статистические группы, КСГ), значит, надо менять закон.
Как определить, сколько денег государству следует тратить на здравоохранение? В законе «Об охране здоровья граждан» в качестве инструмента определения усредненной стоимости лечения того или иного заболевания избран стандарт. Это сделано не случайно, это долго обсуждалось. При принятии решения базировались на международном опыте. В европейских странах стоимость КСГ рассчитывается на основе тарификации медицинских услуг, перечень которых формируется на национальном уровне (у нас так же с 2011 года). Из данных услуг с учетом необходимого объема лекарственных препаратов экспертным путем формируется стандартный оптимальный случай лечения заболевания. Просчитанная средняя стоимость одной услуги, а также стоимость объема необходимых лекарственных препаратов и медицинских изделий позволяют на национальном уровне сформировать единую стоимость лечения в соответствии с клинико-статистическими группами.
Таким образом, в основе методики расчета стоимости медицинской помощи по КСГ — среднестатистические затраты на лечение стандартных случаев, сформированных в однородные группы. Это не означает, что при лечении конкретного пациента врач не должен выходить за рамки стандарта. Но наличие стандарта позволяет сделать расходы более обоснованными. Руководитель конкретного медицинского учреждения, исходя из его профиля, может доказать, что ему нужна конкретная сумма денег в следующем году, и никак не меньше.
А у нас сейчас получилось так, что процентов 30 заболеваний мы стандартизировали, а потом работа застопорилась. Приступили к формированию КСГ, не очень понятно, на какой основе. При этом по результатам проведенного Счетной палатой контрольного мероприятия сообщили, что все необходимые стандарты будут разработаны до 30 сентября. Расходы на медицину ввиду отсутствия качественных обоснований сегодня формируются не исходя из потребностей населения в такого рода услугах, не от структуры заболеваемости и смертности в конкретном регионе, а от количества денег, которые готово выделить федеральное правительство и регионы. Или не готово. Это принципиально.
Видимо, проблема в том, что при смене руководителя того или иного ведомства теряется преемственность?
Я скажу по-другому. Преемственность есть всегда. Более того, ничего в законодательстве за прошедшее время не поменялось. Если у нового руководителя того или иного ведомства другой взгляд, то для реализации его идей сначала нужно поменять закон.
Точно такой же преемственности, к сожалению, не видно в пенсионной сфере. Государство то строит накопительную пенсионную систему, то ее замораживает. Потом некоторые чиновники с высоких трибун говорят, что собираются ее вообще отменить. Даже несмотря на то, что большинство работоспособных граждан уже за нее проголосовали, подав заявления о переводе своих накопительных счетов в негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании. Как же так?
Я думаю, на такие шаги Минтруд толкают несбалансированность пенсионной системы и жесткая позиция Минфина, требующего оптимизации бюджетных расходов. И Минтруд идет по простому пути. Накопительная система — самый денежный, но самый незащищенный источник для покрытия дефицита ПФР. И идея решить за счет него сегодняшнюю проблему, не заботясь о будущем, будет возникать постоянно. А граждан можно убедить, что негосударственные инвестиционные компании работают неэффективно.
Хотя проблемы есть в любых структурах, работающих со значительными финансовыми ресурсами. Негосударственные пенсионные фонды и управляющие компании — не исключение. Но делать на этом основании вывод, что от обязательной накопительной системы надо отказаться вовсе, я бы не стала. Пенсионная система носит долгосрочный характер. И мы не можем объявлять ее неэффективной, анализируя столь короткий период времени, как 12 лет.
Накопительная пенсионная система создавалась в 2002 году как возможность для человека заработать себе на достойную старость. Накопить на нее самому. Ведь очевидно, что никогда ни силами государственного Пенсионного фонда, ни даже с помощью федерального бюджета государство не сможет обеспечить серьезное повышение пенсий. Таких ресурсов у правительства никогда не появится.
Принципиальная ошибка в том, что не оценено, в каком временном интервале могут приниматься решения об отмене обязательной накопительной системы. У граждан, которые начали копить себе на старость в 2002 году, еще ничего не произошло. Они только начали копить. А им уже говорят: «Нет, у вас ничего не получилось. Давайте это отменим». Судить о доходности накоплений нужно за весь долгосрочный период инвестирования, а не по конкретному году. В этом году ужесточены требования к НПФ и управляющим компаниям, чтобы гарантировать сохранность средств. И теперь принимать решение об отмене накопительной части, не предложив людям ничего взамен, просто нельзя. Хотя, впрочем, пока правительство такого решения и не приняло.
Зато мораторий на перечисление пенсионных накоплений граждан на их счета продлили еще на год. И если раньше у правительства было политическое обоснование такого решения — необходимость создания системы гарантирования, — то теперь гражданам никаких вразумительных объяснений не предлагают. Или я ошибаюсь?
Я думаю, мотивировка очень простая — чтобы трансферт федерального бюджета был как можно меньшим. Никакого другого объяснения принятому решению я не вижу.
В связи с этим вопрос, насколько эффективно сам Пенсионный фонд России тратит деньги, которые получает в качестве страховых взносов работодателей, становится более актуальным. Счетная палата проверяет его каждый год. У вас есть ответ?
Я не могу сказать, что с точки зрения сбора страховых взносов и их расходования ПФР работает плохо. Это было бы несправедливо. Как обычный институт для сбора взносов и выплаты пенсий, он эффективен. В этом году мы проверяли, насколько четко ПФР взаимодействует с негосударственными пенсионными фондами и управляющими компаниями. Здесь есть проблемы со своевременностью передачи денег в НПФ, нарушением сроков рассмотрения заявлений граждан и так далее. Но я бы не искала тут каких-то умыслов. Это скорее человеческий фактор. Плохо, что сотрудники ПФР ошибаются в отношении людей и при исполнении конкретных государственных функций. Но Пенсионный фонд работает над исправлением этой ситуации.
В данном случае важно понять, не только насколько эффективно ПФР тратит деньги на выплату пенсий, но и насколько обоснованы другие его расходы — на покупку офисных зданий или ту же «международную деятельность»…
Согласна с вами. У нас сейчас есть такая целевая задача — проверить инвестиционные траты Пенсионного фонда. В частности, с такой просьбой к нам обратился Общероссийский народный фронт. Когда мы закончим проверку, мы обязательно обнародуем ее результаты. Дело в том, что ПФР не хватает помещений. Часть приходится арендовать. Но эффективнее ли строительство зданий и сооружений с точки зрения экономии, нежели аренда офисов?
Точно такие же проблемы с эффективностью расходов и их обоснованностью у многих бюджетополучателей. Практически в каждом материале проверок Счетной палаты есть строки о сомнительности тех или иных капитальных вложений. С ростом расходной части госбюджета суммы таких сомнительных расходов тоже выросли?
С точки зрения организации бюджетного процесса ни один расход не является сомнительным. Ведомства, прежде чем получить деньги, все свои расходы так или иначе обосновывают. Для нас сомнительность выражается в другом. Скажем, как планируются инвестиции? Например, в бюджете записывается некая сумма, которую предполагается потратить на какой-то проект. И в значительном количестве случаев она не подкрепляется подтвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией. Она появляется потом. Это хорошо, если у нас сначала просчитывается проект, а потом на него выделяются деньги. Как правило, все происходит одновременно.
То есть не деньги выделяются под конкретный проект, а проект рисуется под уже выделенные деньги?
Не всегда. Вот об этом я как раз и хочу сказать. В ряде случаев в отсутствии проекта начинаются работы. А в некоторых случаях работы начинаются, заканчиваются, а проектной документации так и нет. И возможность оценить обоснованность таких затрат очень сложно.
Бывает, что проекта нет с какого-то времени, потом он появляется, отыгрывается конкурс, определяется срок, в течение которого объект должен быть построен и введен в эксплуатацию. Вроде как есть твердая цена контракта, и она меняться не должна. Чаще происходит иначе. Заключается достаточно большое количество дополнительных соглашений к основному контракту. Сроки строительства сдвигаются. И контракт становится дороже. В некоторых случаях расходы бюджета возрастают в разы. И если мы такой факт фиксируем, мы уже обращаемся в правоохранительные органы для того, чтобы они выясняли, есть ли в этом состав уголовного деяния.
Почему, если какое-то ведомство допускает подобные нарушения, бюджетные ассигнования в его адрес на следующий год не уменьшаются? Например, в той же Германии перед принятием очередного бюджета ведомства отчитываются перед депутатами за каждый потраченный ими евро. И эти отчеты составляют несколько десятков, а то и сотен томов. У нас такая система когда-нибудь возникнет?
У нас часть такой системы уже есть. Другое дело, как она работает. Что я имею в виду? Перед внесением бюджета на очередную трехлетку в парламент правительство представляет отчет по исполнению аналогичного закона за предыдущий год. Естественно, с нашим заключением. Проблемы, возникавшие при его исполнении, фиксируются. Кроме того, мы предоставляем парламенту ежеквартальный отчет по бюджету текущего года и также обращаем внимание на существующие проблемы в исполнении.
Трудность в другом. У нас нет культуры сокращать расходы. У нас есть культура только их увеличивать. Причем, видя очевидные проблемы и ошибки, депутаты никогда не идут на урезание бюджетных ассигнований, даже если такая необходимость очевидна.
Такая система у нас заработает только тогда, когда мы полностью перейдем на проектный принцип формирования бюджета. Пока же отчет нашего правительства перед парламентом носит более общий характер. Хотя депутаты делают попытки эту работу систематизировать. Первый шаг был сделан, в прошлом году были приняты поправки в закон о Счетной палате и в закон о парламентском контроле. Их смысл заключается в том, что государственные программы, прежде чем попасть на утверждение в правительство, должны обсуждаться на заседаниях профильных комитетов Госдумы и сопровождаться нашими заключениями. Но пока эта работа не стала системной. Хотелось бы, чтобы министерства чувствовали большую ответственность за расходование тех средств, которые им выделяются.