К реформе местного самоуправления приступил Краснодарский край, повсеместно отменив выборы глав муниципальных образований. Глава региона Александр Ткачев заявил, что люди «устали от выборов». Специально для «Ленты.ру» генеральный директор Института приоритетных региональных проектов Николай Миронов и политолог Андрей Дементьев дают свою оценку этому решению кубанских властей.
С 2015 года главы муниципалитетов будут выбираться из числа депутатов соответствующего муниципального образования, при этом руководитель администрации (сити-менеджер) назначается по конкурсу. Возможность замены всеобщих выборов глав муниципалитетов на выборы главы из состава местной думы регионам обеспечил принятый Государственной Думой весной 2014 года закон о реформе местного самоуправления. Реформа предоставила регионам широкие возможности по выстраиванию архитектуры местного самоуправления, основанные на принципе поливариантности, когда в федеральном законе заложены разные модели и каждый регион выбирает свою. Есть в законе, например, и прямые выборы мэра, и косвенные — через местную думу и двухуровневые системы с делегированием депутатов из нижестоящей думы в вышестоящую.
В то же время регионы получили от федерального центра и неформальные рекомендации — например, о желательности существенного сокращения числа прямых выборов на уровне муниципальных районов и городов с широким введением института сити-менеджеров.
Надо сказать, что даже с учетом таких рекомендаций, благодаря вариативности нового закона региональные парламенты могут устанавливать конструкцию местной власти с учетом местных особенностей и вообще обладают достаточно широкой свободой — прежде всего при формировании органов местного самоуправления на низовом уровне городских и сельских поселений. Мало интересуют федеральный центр и муниципальные (сельские) районы. Но ни одна федеральная рекомендация не говорит о том, что при реформировании местного самоуправления запрещается учитывать мнение населения и опираться на него и что всю реформу нужно проводить по единому краевому-областному плану. Тем не менее, власти вот уже нескольких регионов предпочли отменить прямые выборы глав муниципалитетов повсеместно, даже на низовом уровне.
В условиях, когда федеральный законодатель, запустив реформу, возложил ответственность за состояние местного самоуправления на регионы, наиболее разумной политикой со стороны губернаторов является принятие вдумчивых, взвешенных и точечных, индивидуальных решений, а не «быстрых мер» по одному ранжиру.
Избранная федеральным центром стратегия реформы местного самоуправления допускает применение к разным муниципалитетам внутри одного региона разных моделей, даже если эти муниципалитеты — одного «вида» (например, в соседних поселениях или районах могут быть разные механизмы избрания главы — исходя из местных особенностей или с учетом волеизъявления жителей). Так что препятствий для «погружения» в реалии и применения к ним индивидуальных решений на основе предпочтений населения у региональных властей нет.
Предпринятые в Краснодарском крае шаги можно рассматривать как контрпример подобной стратегии. Очевидно, что однозначное заявление руководства региона об «усталости населения» неудачно: выборы — неотъемлемый элемент местного самоуправления, прописанный в Конституции РФ. Прежде чем утверждать об усталости народа от выборов, следует спросить у жителей, так ли это на самом деле. И заодно определить гарантии того, что назначенные иным способом руководители будут выражать интересы населения, не оторвутся от народа (например, в угоду тем лицам, которые инициировали их назначение).
Реформирование местного самоуправления в регионах должно опираться прежде всего на позицию жителей конкретных муниципалитетов. Ее можно выявить или путем референдума, или путем опросов граждан, или, на худой конец, провести публичные слушания. Только нужны реальные слушания, с участием не 10-15 пенсионеров и сотни пригнанных студентов местного вуза, а с привлечением разных слоев населения из разных мест муниципалитета. На этих слушаниях всякому должно быть обеспечено право свободно высказаться и задать вопросы.
Увы, эти правила у нас соблюдаются далеко не всегда. Чаще всего слушания напоминают официальные собрания времен позднего застоя, где все участники — «глухие согласные», а руководство доводит до них вышестоящую и свою волю.
Центральной задачей реформы местного самоуправления является выстраивание такого управления на местах, которое было бы не только эффективным (в хозяйственном отношении), но и опиралось на волю людей и их интересы. Прямые выборы органов местного самоуправления в большей степени удовлетворяют второму критерию, однако зачастую несут риск прихода во власть недостаточно профессиональных управленцев.
Тем не менее и механизм назначения (включая процедуру наделения полномочиями сити-менеджера) сам по себе не гарантия профессионализма и добросовестности назначенца, что подтверждает опыт многих регионов России. К примеру, фигурантами коррупционных скандалов за последнее время стал целый ряд сити-менеджеров крупных городов, таких как Ставрополь, Петропавловск-Камчатский, Брянск, Сыктывкар и другие. Бывшего главу администрации Саратова обвинили в халатности при выдаче документации компании-застройщику жилых домов. С серьезными претензиями со стороны руководства региона был уволен предыдущий сити-менеджер Смоленска. Эти и другие примеры показывают, что назначение глав муниципалитетов — не панацея, которую регионам нужно распространять на все муниципальные образования.
О самом механизме выборов нельзя сказать однозначно, хорош он или плох — конструкция власти должна быть адекватна каждому конкретному муниципалитету. Так, в крупных городах, административных центрах относительно богатое городское хозяйство провоцирует местные власти на «капитализацию» своих должностей, создает серьезные коррупционные риски. Значит, уместно подумать о механизмах сдержек и противовесов во власти, оперативным контролем за руководителями муниципального хозяйства.
Напротив, на уровне поселений, где все жители лично знают своих муниципальных руководителей, механизм прямого избрания выглядит абсолютно логичным, тогда как сложная схема с назначением главы администрации представляется неким нагромождением, ненужным усложнением властного аппарата.
Таким образом, решение о конструкции местного самоуправления региональные власти должны принимать из соображений эффективности и легитимности, а не из соображений упрощения политической жизни. В конечном итоге решать, нужны ли в том или ином городе, районе, поселении прямые выборы, должны сами граждане.
При всей важности вопроса о прямых выборах на местах, не следует забывать о том, что выстраивание архитектуры местного самоуправления — отнюдь не самоцель. Давать муниципальным образованиям возможность выбирать власть, конечно, существенно. Но еще важнее развивать территории, разрабатывать долгосрочные программы их развития. Необходимо обеспечивать финансовую состоятельность муниципалитетов, реализуя промышленную политику, привлекая инвестиции, работая с малым и средним бизнесом, грамотно используя рекреационный потенциал и т.д.
Регионы должны модерировать комплексное развитие муниципальных образований, для чего необходимо помогать отстающим и стимулировать точки роста на базе муниципалитетов-лидеров. Во многом для такой тонкой, точечной настройки федеральная власть и дала на откуп регионам полноту полномочий по разработке облика местного самоуправления.