Подготовка к предстоящим в 2016-м президентским выборам будет сказываться на внутренней политике США на протяжении всего текущего года. Как демократам, так и республиканцам предстоит определиться с тем, кто будет их кандидатом. При этом «слонам» необходимо найти баланс внутри своей партии между ее умеренными членами и радикалами из «Движения чаепития». Внешнеполитические достижения станут для Барака Обамы приоритетом в 2015-м, поскольку в вопросах международных отношений ему проще находить консенсус с оппозицией в Конгрессе. Что же касается России, то, хотя она и не является «проблемой №1» для США, ждать снятия санкций или нормализации диалога до конца года не стоит. Такие выводы содержатся в подготовленном Институтом мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО РАН) и Центром ситуационного анализа РАН (ЦСА РАН) прогнозе «Россия и мир: 2015. Экономика и внешняя политика», главу из которого публикует «Лента.ру»
Внутриполитическая ситуация в США в 2015 году будет определяться тремя факторами:
• Полным контролем республиканцев над законодательной властью после сокрушительного поражения демократов на промежуточных выборах в Конгресс в 2014-м.
• Стартующей уже осенью подготовкой к президентским выборам 2016-го.
• Наличием у президента большего пространства для маневра благодаря свободе от давления электорального цикла.
С января 2015-го в Вашингтоне наступит новый период неограниченного разделенного правления. А такое сочетание, как уходящий президент-демократ и республиканский Конгресс с укрепившимся правоконсервативным крылом, — не самое лучшее с точки зрения эффективности федерального правительства.
Правые консерваторы («Движение чаепития») расширили свою численность в Конгрессе за счет агрессивной антиобамовской риторики, которой были наполнены их избирательные кампании осенью 2014-го (от требований отмены закона, реформирующего систему здравоохранения, до импичмента Обаме). Их дальнейшая политическая карьера будет зависеть от того, насколько они смогут реализовать эти предвыборные обещания или, как минимум, насколько активно будут стараться их осуществить. Можно ожидать ужесточения правоконсервативной риторики в стенах Конгресса и внесения этим крылом республиканцев возрастающего числа заведомо непроходных, в силу своей радикальности, законопроектов, направленных на отмену всего, что успел сделать Обама в предыдущие годы, а также усиления финансового и кадрового шантажа президента со стороны Конгресса.
Уже сейчас с подачи правых консерваторов республиканцы, недовольные президентской инициативой о предоставлении пяти миллионам нелегальных мигрантов права на пребывание в стране, планируют сократить бюджет Министерства внутренней безопасности, как основного ведомства ответственного за реализацию президентского указа. В дальнейшем можно ожидать, что Конгресс будет стремиться ограничить финансирование всех президентских инициатив, возможно также сокращение бюджета самого Белого дома. Кроме того, конгрессмены могут внести дополнительные пункты в бюджет на следующий финансовый год, которые заблокируют президентский иммиграционный акт.
Однако определенным ограничителем для республиканцев станет фактор будущих президентских выборов — с конца 2015-го вся партия будет работать на победу своего кандидата. Республиканцам надо будет продемонстрировать способность более эффективно управлять федеральным правительством. Идти при необходимости на компромисс с президентом, не забывая о том, что, согласно опросам общественного мнения, большинство американцев придерживаются гораздо более умеренных взглядов, чем правые консерваторы (эта тенденция будет усиливаться с ожидаемым повышением в 2015-го уровня жизни граждан). Соответственно, успех партии будет зависеть от способности партийных лидеров контролировать радикалов и умения «канализировать» правоконсервативный крен Конгресса преимущественно в жесткую риторику и критику президента.
Сам Обама на оставшиеся два года своего правления больше не связан логикой электоральной борьбы — ему не надо переизбираться, а даже самый высокий его рейтинг никак не поможет будущему кандидату-демократу на президентских выборах. Так что он может работать только на создание своего политического наследия и политического капитала своей партии. Это сделает Обаму еще более жестким переговорщиком с республиканцами, отстаивающим свои инициативы вопреки бюджетному шантажу, но и ограничит круг проблем, на решение которых он направит все оставшиеся институциональные ресурсы и время.
В этих условиях возможны два сценария развития внутриполитического процесса в США.
Первый сценарий. Республиканские лидеры в Конгрессе смогут контролировать радикальных консерваторов в своих рядах и будут работать на 2016 год.
При таком сценарии президенту и Конгрессу удастся договориться хотя бы по наиболее приоритетным вопросам, прежде всего по бюджету, республиканцы постараются избежать очередного закрытия учреждений федерального правительства. В борьбе за голоса латиноамериканцев на выборах 2016 года Республиканская партия, вероятно, предложит свой проект иммиграционной реформы, однако очевидно, что окончательный вариант законопроекта для получения подписи президента должен будет включать ключевые положения его исполнительного указа о легализации мигрантов.
Второй сценарий. Вопреки стремлению республиканских лидеров в Конгрессе продемонстрировать работоспособность федерального правительства, они не смогут нейтрализовать радикально-консервативные силы в своих рядах. Учитывая, что в Сенате в 2016-м будут переизбирать сенаторов, так называемого 3-го класса (то есть отработавших весь 6-летний срок), в котором большинство представителей именно Республиканской партии, можно ожидать, что в ближайшие два года эти конгрессмены и сенаторы будут работать, прежде всего, на себя, а не на партию.
При таком развитии ситуации 114-й Конгресс может стать еще менее эффективным и более конфликтным, чем уходящий. Стоит ожидать новых битв за бюджет с возможным закрытием учреждений федерального правительства, блокированием любых президентских инициатив, затягиванием процесса одобрения президентских кандидатур на высшие исполнительные должности, рассмотрением предложений об импичменте президента и — ответного увеличения числа президентских вето и исполнительных указов.
И при первом, и при втором сценарии с января 2015-го интенсивность институционального противостояния вырастет даже по сравнению с предыдущими двумя годами. Высокая конфликтность останется доминирующей характеристикой внутриполитического процесса США, причем не только на межинституционнальном уровне, но и на уровне политических партий.
Для обеих партий 2015 год — решающий перед сражением за Белый дом. В этом году они должны окончательно сформулировать и вынести на общественное обсуждение основные положения своей предвыборной платформы. Именно в 2015-м должны определиться кандидаты президентской гонки и начаться подготовка праймериз. Пока ни у одной партии нет безусловного лидера среди потенциальных кандидатов, которых готовы поддержать и партийный истеблишмент, и основные группы избирателей. Демократы рассчитывают на Хиллари Клинтон, однако совсем не очевидно, что она сможет обеспечить партии голоса либералов, афроамериканцев, латиноамериканцев и бедного белого населения, которые им необходимы для победы над любым республиканским кандидатом.
Учитывая идейный кризис и связанный с ним кризис популярности, которые переживают и республиканцы, и демократы, идеологическая пропасть между партиями будет только расти, что никак не способствует нахождению компромисса в рамках Конгресса. Более того, обе партии будут использовать блокирующие условия разделенного правления, чтобы дискредитировать друг друга в глазах избирателей. Обострятся и внутрипартийные противостояния, как внутри Республиканской партии между консерваторами и умеренными, так и внутри Демократической партии между центристами и либералами, которые чувствуют себя обманутыми и недовольны нерешительностью Обамы.
В условиях противостояния институтов власти исполнительные указы станут основным инструментом Обамы для реализации оставшихся реформаторских планов. Вслед за иммиграционной инициативой можно ожидать, что президент предпримет какие-то шаги в сфере окружающей среды, на что так надеются либеральные демократы, например, пересмотрит дальнейшее осуществление проекта Кейстоунского нефтепровода («соединяющего» канадские нефтяные пески с техасскими нефтеперерабатывающими заводами).
Однако опыт предыдущих четырех лет правления Обамы, также как опыт Уильяма Клинтона и Джорджа Буша-мл., вынужденных сосуществовать с оппозиционным Конгрессом, с очевидностью показывают, что возможности Обамы для реализации своего реформаторского плана будут серьезно ограничены. В этих условиях, по всей видимости, внешняя политика станет основной сферой реализации его реформаторских амбиций. Во-первых, для президента в американской властной системе внешняя политика всегда была той сферой, где он мог проявить свои лидерские качества, выйдя из тени Конгресса, а во-вторых, именно в сфере внешней политики у Обамы есть шанс добиться того межпартийного единства, о котором он заявлял во всех своих программных речах.
Возможность для президента опереться в своих действиях в сфере внешней политики и национальной безопасности на относительное двухпартийное согласие обусловлено тем, что в этих сферах объективно требуются решения и действия, не связанные с позициями и подходами, обусловленными партийными идеологическими ориентациями.
Основные проблемные узлы американской внешнеполитической повестки, которые будут актуальны для администрации Обамы в 2015-м, можно условно разделить на две группы:
• Долгосрочные стратегические инициативы — затратные, но с явным политико-экономическим эффектом «на выходе». К ним можно отнести Трансатлантическое и Транстихоокеанское партнерства.
• Международные политические проблемы, требующие для своего решения значимых ресурсов, но с непредсказуемой результативностью и высокой степенью риска. В эту группу можно включить проблемы Ближнего Востока, региона АфПак и взаимоотношения с Россией.
Евроатлантическое направление. Здесь наиболее существенное значение для США будет иметь ход переговоров о создании Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП), что потребует от администрации Обамы максимальной концентрации усилий в преодолении противодействия как части европейских союзников, так и сопротивления сторонников защиты американского рынка. Кроме того, есть и объективные препятствия на пути реализации этого проекта — различия стандартов и нормативов, институциональных механизмов и правовых норм, регулирующих торговую и инвестиционную деятельность, а также трудового законодательства в США и в странах ЕС. Обама может получить в 2015-м поддержку Конгресса в вопросе о предоставлении права на принятие решений в торговых переговорах по ускоренной схеме (trade promotion authority), несмотря на сопротивление представителей «Движения чаепития». Умеренные республиканцы будут готовы поддержать соглашение в обмен на уступки в области налогового законодательства, а также в связи с тем, что в нем заинтересованы ведущие американские ТНК. Эти обстоятельства, в сочетании с поддержкой официального Парижа и Берлина, придадут значительный динамизм переговорному процессу с европейскими партнерами, однако в 2015-м его завершение маловероятно. Заключение соглашения возможно лишь в рамочной форме и к самому концу правления второй администрации Обамы в 2016-м.
Вторым важным вопросом американской внешнеполитической повестки на евроатлантическом направлении останется взаимодействие с союзниками по НАТО. Здесь Вашингтон вынужден будет искать баланс между необходимостью ответить на призывы восточноевропейских союзников расширить американские гарантии обеспечения их безопасности перед лицом гипотетической «российской угрозы» и задачей перераспределить военные расходы с европейского направления на более важные для США — ближневосточное и тихоокеанское. Поэтому многие действия США в политической и военной сфере на евроатлантическом направлении будут носить символический характер. Основные американские политические усилия в рамках НАТО будут направлены на то, чтобы заставить европейских союзников осуществлять больший финансовый и военный вклад в обеспечение собственной безопасности, а также поддерживать США в решении военных задач за пределами зоны ответственности Альянса — например, в борьбе против ИГ. Принимая во внимания трудности, сохраняющиеся в экономике многих европейских стран, не приходится ожидать, что в 2015-м администрации Обамы удастся добиться существенного роста военной активности ведущих союзников из Старого Света и значимого, а не символического увеличения их военных расходов.
Тихоокеанская Азия, украинский кризис, ухудшение отношений с Россией и резкое обострение ситуации на Ближнем Востоке вынудили Вашингтон в 2014-м притормозить реализацию стратегии «уравновешивания», послужившей продолжением «Тихоокеанского разворота». И сегодня США стоят на пороге формулировки новых стратегических внешнеполитических концепций на Азиатско-Тихоокеанском направлении.
Для выхода на новый уровень взаимодействия США с союзниками (Японией, Республикой Корея, Австралией, Филиппинами) и партнерами в АТР (Вьетнам, Малайзия, отчасти — Индия и Индонезия), пусть и без какой-либо его официальной институционализации, пока не созрела политическая почва и военно-политическая обстановка.
Несмотря на то, что в 2014-м возобладала линия на расширение политики вовлечения Китая в торгово-экономическое и политическое сотрудничество, можно ожидать дальнейшего укрепления в американской элите настроений в пользу военного и политико-экономического сдерживания КНР. Антикитайские настроения растут среди американских экспертов и военных, отмечающих высокие темпы развития программ военного строительства и активности НОАК на море, в воздухе, в космосе и в киберпространстве, а также опережающую динамику китайских военных расходов.
Однако существует ряд внутренних и внешних препятствий для официального выдвижения Соединенными Штатами такой стратегии в Тихоокеанской Азии, которая имела бы выраженную антикитайскую направленность. Важнейшим из них является сохраняющийся, как минимум на среднесрочную перспективу, высокий уровень экономической взаимозависимости между США и КНР, которая имеет не только международно-политические, но и внутренние социальные и политические положительные эффекты для обеих стран. Среди реалистически мыслящей части американских политических и экспертных кругов существует устойчивая убежденность в контрпродуктивности курса на военно-политическое сдерживание Китая. Сторонники такого подхода считают, что развитие экономического, социального и политического вовлечения Китая будет способствовать его внутренним политическим и идеологическим трансформациям и сделает его внешнюю политику более предсказуемой. Кроме того, нельзя недооценивать возрастающее значение развития в США прокитайского экономического и политического лобби.
Во внешнеполитической сфере в 2015-2016 годах рост противоречий между КНР и США будет дополнительно стимулироваться политикой ряда государств Восточной и Юго-Восточной Азии, рассчитывающих на получение выгод от конкуренции двух сильнейших держав и обострения противоречий между ними. Особое значение здесь будут иметь попытки втянуть США в качестве арбитра или участника в их территориальные споры с КНР. Это отчасти уже удалось Вьетнаму и Японии. В то же время некоторые проблемы безопасности Тихоокеанской Азии будут способствовать сближению позиций Вашингтона и Пекина. Например, в этом качестве может выступить положение в КНДР и развитие военно-политической и гуманитарной ситуации на Корейском полуострове — обе стороны заинтересованы в обеспечении мира и в постепенной трансформации северокорейского режима.
Россия представляет для тихоокеанской политики Вашингтона интерес только в контексте ее отношений с КНР, а также с союзниками (Япония и Республика Корея), партнерами (Вьетнам) и врагами (КНДР) США. Американских экспертов и официальных лиц заинтересовала перспектива переориентации России на азиатские энергетические рынки. Возможное дальнейшее экономическое и политическое сближение России с КНР, а также развитие сотрудничества с другими государствами региона, рост российского военного и гражданского (торговый, танкерный, рыболовный и научный флот) присутствия на Тихом океане, развитие добычи углеводородов на шельфе будут способствовать росту внимания к ней со стороны американского бизнеса и государства. Однако в ближайшие годы США не будут заинтересованы ни в крупномасштабном сотрудничестве с Россией в регионе, ни в целенаправленном противодействии расширению ее влияния.
Ближний Восток. Для развития политики США на Ближнем Востоке в 2015-м ключевое значение будут иметь три основных фактора:
1) Состояние мирового рынка углеводородов — динамика цен и характер действий Саудовской Аравии и стран ОПЕК. В случае если они продолжат придерживаться линии на снижение цен и не будут сокращать добычу ни при каких обстоятельствах, это может нанести существенный ущерб интересам США, как третьего по величине объемов добычи игрока на мировом рынке нефти. Возможно также негативное влияние на развитие наиболее высокотехнологичной части американского ТЭК — добычи сланцевой нефти и газа, которая была одним из важнейших драйверов роста экономики США в условиях преодоления последствий кризиса и рецессии.
Снижение цен на нефть имеет опосредованное позитивное значение для американского потребительского рынка и развития промышленного производства, а также приносит косвенные внешнеполитические выгоды — возникновение дополнительных условий для экономического и политического давления на Россию. Однако для Вашингтона будут весьма существенны и те издержки, которые при дальнейшем снижении цены понесут американские компании — не только гиганты, но и многочисленные небольшие компании, выступившие в качестве бенефициаров «сланцевой революции». Весьма значимы будут и риски для американского фондового рынка, а также трудности, которые неизбежно возникнут на пути реализации планов американских ТНК по экспорту газа (его цена связана с ценой на нефть) на азиатские и европейские рынки.
Такая динамика экономической конъюнктуры, потребует изменения американской внешнеполитической линии в отношении ряда стран региона, действия которых ограничили возможности США влиять на процессы ценообразования на мировых энергетических рынках. В первую очередь это касается Саудовской Аравии.
2) Расширение зоны деятельности и укрепление военного и политического потенциала «Исламского государства» и других радикальных исламистских организаций. Дальнейшее обострение ситуации в Ираке, Сирии и установление «Исламским государством» контроля над новыми территориями может потребовать от США и их союзников расширения военной операции, включая ведение непосредственных боевых действий на земле, которых так старалась избежать администрация Обамы.
США и их союзники сталкиваются с тем, что «Исламское государство» меняет тактику, переходя от крупномасштабных военных операций к массированному проникновению отрядов боевиков в города и села на территории Ирака и Сирии. Это обстоятельство уже существенно снизило уровень эффективности воздушных ударов по позициям террористов. Слабая боеспособность иракской армии, трудности с вооружением и подготовкой курдских формирований с высокой вероятностью уже к лету 2015-го потребуют от США и их союзников отправки воинских контингентов, готовых к ведению боевых действий сухопутными подразделениями. В силу данных обстоятельств развитие новой иракской кампании рискует стать для Обамы важнейшим внешнеполитическим вопросом в 2015-м. Давление со стороны республиканцев, требующих полномасштабной наземной операции, будет президенту США даже на руку — поможет ему сохранить лицо, в случае полномасштабного возвращения американских войск в Ирак.
3) Отношения с Ираном и характер диалога с другими ведущими государствами региона. Одним из важнейших факторов развития политики США на Ближнем Востоке останется динамика развития отношений в формате США — Иран — Саудовская Аравия — Израиль. Достижение компромисса по иранской ядерной программе и создание условий для постепенного возвращения Ирана в мировую экономику может вызвать неоднозначную реакцию как Израиля, так и Саудовской Аравии: значительная часть израильского истеблишмента в принципе не верит в возможность достижения «сделки» с иранским руководством, а саудиты крайне не заинтересованы в освобождении Ирана от режима санкций и росте его влияния в регионе.
Афганистан и Пакистан. Одной из важных проблем внешней политики США в 2015-м будет развитие политической ситуации в Афганистане после вывода большей части войск Международных сил содействия безопасности. К началу года в Афганистане останутся 10,8 тысячи американских военных, к концу года предполагается сократить их численность до 5,5 тысячи, однако с высокой вероятностью провести такие сокращения будет затруднительно. Правовая база для пребывания больших западных воинских контингентов создана в 2014-м в виде соглашений о долгосрочном сотрудничестве в области безопасности с США и НАТО, которые подписал новый афганский президент Ашраф Гани Ахмадзай и ратифицировал парламент.
Однако даже при условии нахождения в стране большого количества американских военных советников и военнослужащих остается открытым вопрос о том, как долго сможет продержаться афганский режим и насколько жизнеспособными окажутся созданные при содействии США афганская армия, полиция и властные институты. В условиях, когда нет четкой перспективы ни у афганской экономики, ни у решения проблемы производства и транзита наркотиков, ни у задачи вовлечения умеренной части талибов в легальный политический процесс, в Афганистане сохраняется угроза активизации радикальных исламистов. Несмотря на то что в 2015-м риск проникновения в страну влияния ИГ останется низким, предпосылки для дестабилизации ситуации уже могут начать проявляться.
Ключевое значение для развития ситуации в Афганистане будет иметь характер диалога США с Пакистаном, который рассматривается как давний партнер, еще в 2004-м получивший от США статус «Важного союзника за пределами НАТО» (Афганистан — в 2013-м). Но недоверие к нему растет. Предметом постоянной настороженности Вашингтона являются:
• действия пакистанского руководства в Северном Вазиристане, где оно потворствует местным племенным вождям, вовлеченным в контроль над наркотрафиком (основой финансирования боевиков), и осуществляет негласное покровительство талибам, которые имеют там базы, семьи и убежища;
• характер контактов пакистанской Межведомственной разведки и военной разведки с пакистанскими и афганскими талибами;
• политика давления, к которой Пакистан часто прибегает в отношении Афганистана во многих политических и торгово-экономических вопросах;
• высокий уровень антиамериканских настроений в пакистанском обществе и элите, которые поощряются руководством страны — оно одновременно сотрудничает с американцами и разворачивает активную пропагандистскую кампанию, направленную против них, используя негативное отношение населения к применению беспилотников и вертолетов для ударов по боевикам Талибана на пакистанской территории.
США заинтересованы в том, чтобы Пакистан в 2015-2016 годах оставался одним из важных участников формирования баланса сил в регионе, но не стал доминирующей силой, подчинившей себе Афганистан и использующей свое влияние на талибов и пуштунскую племенную аристократию для давления на другие группы афганской элиты. Именно поэтому Вашингтон уравнял союзнический статус Пакистана и Афганистана и стремится погасить конфликты между руководством двух стран, что стало несколько легче сделать после ухода в сентябре 2014-го правительства Карзая.
На более долгосрочную перспективу США не заинтересованы в чрезмерном укреплении позиций Пакистана и подчинении ему Афганистана. Они не уверены в лояльности пакистанского руководства и, прежде всего, военных и спецслужб. Американские эксперты продолжают считать потенциальной угрозой наличие у Пакистана ядерного оружия и средств его доставки. Опасения у США вызывает активное сотрудничество Пакистана с КНР, в том числе и в военной сфере, а также состояние его отношений с Индией, которая рассматривается как американский стратегический партнер, а в перспективе, возможно, военный союзник в Южной и Тихоокеанской Азии. Однако в 2015-2016 годах США будут скорее заинтересованы в укреплении стабилизирующей роли Пакистана в регионе.
Россия. Вашингтон продолжит придерживаться в 2015-м достаточно жесткой политической линии в отношении России даже в случае улучшения экономической ситуации и прекращения боевых действий на Украине. Внешнеполитическая стратегия США выходит по своим масштабам за пределы собственно давления на Россию в связи с развитием ситуации на Юго-Востоке Украины. Администрация Обамы стремится демонстративно наказать Москву за «неправильное поведение», под которым подразумевается весь комплекс позиций и действий по целому ряду вопросов международно-политической повестки на протяжении 2012-2014 годах: ситуации в Сирии, экономическому и политическому взаимодействию с Ираном; большинства проблем в отношениях России и НАТО; по делу Эдварда Сноудена и другим эпизодам.
На протяжении многих лет Вашингтон отрабатывал практику применения политики санкций в отношении государств, режимы которых, по его мнению, выходят за пределы отведенной им компетенции на мировой арене, проводят неприемлемую внутреннюю политику и нарушают те принципы «международного поведения», которые в данный момент готовы разделять и поддерживать США и их союзники. У санкций в отношении РФ есть своя специфика. Россия является не просто сильным региональным игроком, каким были в период введения против них санкций, например, Иран или КНР, она — глобальная держава, интегрированная в мировую экономику и имеющая свое видение принципов организации международных отношений и существенные возможности влиять на ситуацию в других странах, включая союзников США.
Действующий режим санкций в отношении России полностью сохранится, как минимум, до конца 2015-го. Но при этом администрация Обамы постарается удержать в своих руках основные рычаги управления процессом — возможность введения или снятия мер с помощью президентских распоряжений и не допустить принятие Конгрессом дополнительных законопроектов о введении экономических санкций. Лишь возвращение украинской темы и отношений с Россией в публичную политическую повестку может подвигнуть республиканцев в Конгрессе к принятию еще более жестких мер, дополняющих HR5859 «О поддержке свободы на Украине 2014» (от 13 декабря 2014 года).
Отношения с Россией не будут входить в 2015-м в число приоритетных направлений внимания администрации Обамы. В отношении Москвы сохранится жесткая риторика, а также политика санкционного давления при одновременном постепенном восстановлении взаимодействия и даже сотрудничества на направлениях, интересных Вашингтону, — в области борьбы с международным терроризмом, по ситуации в Сирии и Ираке, по иранской ядерной программе, по поводу обстановки на Корейском полуострове.
*******
Полную версию прогноза «Россия и мир: 2015. Экономика и внешняя политика» можно скачать здесь