Во вторник, 24 февраля, под председательством президента России Владимира Путина состоялось заседание президиума Государственного совета «О мерах по повышению экономической устойчивости и финансовом обеспечении полномочий регионов», на котором, в частности, обсуждалась ситуация, сложившаяся с региональными бюджетами текущего года. На прошлой неделе «Лента.ру» обсудила финансовые проблемы регионов с аудитором Счетной палаты России, бывшим первым вице-мэром Москвы Юрием Росляком.
Насколько остра сегодня проблема дефицита региональных бюджетов?
Проблемы сбалансированности региональных бюджетов в федеративных государствах — тема извечная. Но у нас и страна большая, и — самое главное — у регионов очень разный экономический потенциал. Задача федерального центра, среди прочего, — перераспределять доходы таким образом, чтобы у регионов не было проблем с исполнением своих бюджетных обязательств.
В условиях кризиса эти структурные сложности только усугубляются. В цифрах ситуация выглядит следующим образом: в прошлом году, по оперативным данным, доходы региональных бюджетов составили 8 триллионов 901 миллиарда рублей, а расходы — более 9 триллионов 349 миллиарда рублей. Проблема, собственно, не в дефиците, который достиг 448 миллиардов рублей, а в том, что он продолжает расти.
Нельзя сказать, что меры, принимаемые Минфином для решения этой проблемы, достаточны. Мы за последние годы очень серьезно изменили всю систему межбюджетных отношений. Какие-то обязательства передавали с муниципального уровня на региональный, другие — с федерального на региональный. К этому надо добавить и майские указы президента, согласно которым регионы должны повысить оплату труда бюджетников до среднего по региону уровня. Однако собственных средств им не хватает.
Судите сами: анализ информации, представленной практически всеми регионами, показал, что только десять из них предусмотрели в своих бюджетах достаточное количество средств, необходимых для исполнения майских указов. В 2013-м, если брать региональные бюджеты без учета территориальных внебюджетных фондов и иных финансовых источников, эти мероприятия были профинансированы только на 80 процентов, а в прошлом году — на 65 процентов. Минфин при этом не помогает регионам выполнять президентские указы системно — деньги выделяет разово, хотя зарплаты необходимо платить постоянно.
И как регионы выкручиваются?
Они вынуждены финансировать возрастающие социальные обязательства за счет сокращения своих инвестиционных расходов — строят меньше дорог, медленнее ремонтируют жилой фонд, медленнее приводят в порядок систему ЖКХ. Либо просто влезают в долги, причем занимают деньги для финансирования текущих обязательств. А это очень опасно.
В 2014-м мы зафиксировали рост объема долговых обязательств в 70 регионах, то есть в подавляющем их большинстве. На 1 января текущего года государственный долг регионов составил 2 триллиона 89 миллиардов рублей, то есть больше третьей части от их собственных доходов. Долг увеличивается стремительно — на 20,2 процента в 2014-м и на 28,6 процента — в 2013-м. При этом львиная доля кредитов, взятых регионами, — коммерческие. Российским и иностранным банкам, международным финансовым организациям российские регионы должны 888,1 миллиарда рублей. И это только усугубляет проблему сбалансированности бюджетов. А налоговые источники доходов у регионов нестабильные.
Насколько я понимаю, сегодня региональные бюджеты недосчитываются денег по налогу на прибыль? Стагнация в экономике не могла не сказаться на его собираемости…
Не совсем так. Ситуация с этим налогом в прошлом году несколько стабилизировалась. За 9 месяцев сумма сборов по сравнению с аналогичным периодом 2013-го увеличилась на 24 процента. Но это все равно меньше, чем этот налог дал региональным бюджетам в 2011-м. С другой стороны, сокращение поступлений от налога на прибыль в прошлом году было отмечено в 37 регионах. И это объяснимо. По данным Росстата, снижение прибыли сегодня наблюдается в таких отраслях, как оптовая и розничная торговля, строительство, транспорт и связь.
Впрочем, причины тут не только в кризисе, а в изменениях законодательства, в частности в появлении такого понятия, как «консолидированная группа налогоплательщиков». В ряде регионов поступления от этого налога снизились именно по этой причине. Произошло территориальное перераспределение доходов, и 23 региона потеряли от этого 67,9 миллиарда рублей. А в 2014-м Минфин компенсировал потери только 11 субъектам федерации, выделив лишь 20 миллиардов рублей. В результате в ноябре прошлого года Гоcдума внесла в Налоговый кодекс новые поправки и теперь зарегистрированные налоговыми органами договоры с компаниями о создании консолидированных групп налогоплательщиков вступают в силу лишь с 1 января 2016-го. Хотя эти выпавшие доходы нужно учесть в базе собственных налоговых доходов региональных бюджетов при расчете объемов финансовой помощи из федерального бюджета.
Какие регионы сегодня испытывают наиболее острые проблемы с бюджетом?
Пока нет точных данных по исполнению бюджетов всех регионов, поэтому буду оперировать цифрами за прошлые годы. Учитывая, каким для нашей экономики был 2014-й, у нас и мысли нет, что ситуация улучшилась. Так вот, если в 2011 году с дефицитом были исполнены бюджеты в 57 регионах, то в 2012-м таких насчитывалось уже 67, а в 2013-м — 77. При этом в 35 регионах дефицит превысил 15 процентов доходов, а еще в десяти и того больше — 25 процентов.
По оперативным данным за прошлый год, дефицит составил 448 миллиардов рублей (сложился в 74 регионах). Наибольшее соотношение дефицита ко всем расходам региональных бюджетов наблюдается в Удмуртии — 17,1 процента — и в Амурской области — 17,8 процента. И это мы не учитываем пока регионы Крымского федерального округа.
Может быть, причина еще и в том, что правительство давно нарушило так называемое правило бюджетного федерализма? Согласно ему, доходы центра и регионов должны делиться в пропорции 50 на 50. Наверное, есть смысл навести, наконец, порядок и здесь, а не просто выделять регионам бюджетные кредиты из федеральной казны?
Сразу уточню, что прямого нарушения этого правила нет и я не хотел бы, чтобы складывалось подобное впечатление. Есть так называемое раскрепление налогов, предусмотренное Налоговым кодексом, с их разнесением по уровням бюджетной системы. Налоговый кодекс предусматривает наличие таких регулирующих налогов, которые и должны поддерживать баланс, о котором вы говорите, чтобы объем налоговых доходов регионального бюджета был не ниже 50 процентов всех средств, собираемых в регионе.
Однако в разные годы это соотношение у нас складывается по-разному, в зависимости от состояния всей экономики. В период, когда экономика работала достаточно эффективно, по большинству регионов это правило бюджетного федерализма соблюдалось, а в кризис 2008 года соотношение стало сокращаться. Поэтому сегодня мы можем говорить, что норма 50 на 50 не соблюдается, но с выходом из кризиса ситуация будет постепенно выравниваться.
Вместе с тем сами цифры не до конца отражают проблему сбалансированности региональных бюджетов. Важно, чтобы все доходы регионов, с учетом федеральных трансфертов, позволяли полностью исполнять обязательства. Если мы говорим о развитии экономики, то помимо этой сбалансированности у регионов должны быть еще средства на инвестиционные проекты, на реорганизацию своих экономик — модернизацию ЖКХ, строительство дорог, создание условий для привлечения частных инвестиций — и многое другое.
Следовательно, главный вопрос, который сегодня предстоит решить в межбюджетных отношениях, — это реальная оценка налогового потенциала регионов. В том числе нужно оценить, какие факторы и риски влияют на формирование доходов региональных бюджетов помимо собираемости налогов. С другой стороны, требуется оценить расходные обязательства регионов, исходя из сложившейся системы управления и национальных целей. Последний раз такую балансировку мы проводили аж в 2004 году. Десять лет — достаточно долгий срок, да и экономика с той поры сильно изменилась. Мы провели модернизацию здравоохранения, образования. Изменился даже порядок финансирования целого ряда расходов, и все эти факторы необходимо учесть.
Наверное, меры, о которых вы говорите, следует прописать в Бюджетном кодексе…
Совершенно верно. Эти изменения как общую норму, разграничивающую права и обязанности во взаимоотношениях региональных и федерального бюджетов, правила покрытия рисков и порядок оценки уровня бюджетной обеспеченности регионов, необходимо прописать в Бюджетном кодексе. А разного рода формы поддержки надо записывать в законы о бюджете, причем в рамках трехлетнего бюджета. Их финансирование должно носить ритмичный характер, то есть деньги регионам должны выделяться не в декабре, а на протяжении всего финансового года. Ведь чтобы провести плановый снос того же аварийного жилья, регионам требуется в плановом порядке подготовить площадки для строительства нового, построить его, переселить жителей, а только потом сносить старые дома. Это системная, непрерывная работа, которая длится 4-5 лет. И расходов, которые должны финансироваться не разово, а системно, очень много.
Мне кажется, необходимо прописать и четкие правила делегирования расходных обязательств федерального центра регионам. А то у нас правительство в антикризисном плане зафиксировало предоставление налоговых льгот малому бизнесу, возложив это на регионы, а с ними даже не проконсультировалось. А там бюджеты дефицитные… План обнародовали сейчас, а бюджеты уже сверстаны.
Тут речь идет уже об оперативных мерах по достижению бюджетной сбалансированности. В данном случае надо также иметь в виду и мультипликативный эффект. Если сегодня не поддержать малый бизнес и отдельные сектора экономики такими льготами, то вы не получите доходов, на которые рассчитываете. По одной простой причине — бизнес начнет сокращаться, а значит, в будущем рассчитывать не на что. Льготы же дадут возможность малому бизнесу не только выжить, сохранить рабочие места, но и создать новые. Более того, эту льготу надо рассматривать не как расходное обязательство, а как инструмент развития, которым региональные власти обязаны воспользоваться.
Последний вопрос. Не могу его не задать. Скажите, когда вы были первым вице-мэром Москвы, могли себе представить, что бюджет столицы тоже будет дефицитным?
Мог. Я был одним из сторонников того, что Москва всегда должна иметь дефицитный бюджет. И до сих пор придерживаюсь этого мнения. Мы тогда даже законом установили норму, согласно которой привлечение займов Москвы возможно только для покрытия бюджетного дефицита, но с одним очень жестким ограничением. Деньги, полученные в виде займов или кредитов, а также размещения публичных обязательств (облигаций или евробондов), могут быть потрачены только на реализацию проектов развития. В случае когда субъект привлекает заемные деньги под инвестиционные проекты, подобный дефицит полезен, поскольку приводит к увеличению налоговой базы региона.
С помощью займов это можно делать быстрее, что дает лучший экономический эффект. Более того, на определенных этапах цена привлечения заемных средств для Москвы была ниже инфляции. То есть фактически мы имели возможность реализовать целый ряд проектов дешевле, чем если бы откладывали их воплощение на более поздние сроки. Но Москва — это совершенно другие масштабы и возможности. Подобных регионов в России, к сожалению, очень мало. Например, самодостаточных субъектов, исполняющих свои бюджетные обязательства без помощи из федерального бюджета, в прошлом году было только четыре. Поэтому задача правительства как раз и состоит в том, чтобы таких регионов стало больше.