Рассмотрев онлайн-петицию Фонда борьбы с коррупцией Алексея Навального об ответственности чиновников за незаконное обогащение, Федеральная экспертная рабочая группа подготовит предложения по комплексному совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции. Между тем требования, изложенные в петиции, по мнению экспертов, противоречат Конституции. Инициатива оппозиционера может стать еще одним доводом в пользу приоритета национального права над международным.
Депутаты Госдумы задумались о том, что нужно пересмотреть приоритет международного права над российским законодательством. Положение о безусловном приоритете норм международного права закреплено в Конституции. Как заявил на днях председатель думского комитета по международным делам Алексей Пушков, для исправления ситуации можно принять отдельные конституционные законы, а не вносить поправки в Конституцию. У Следственного комитета позиция схожая. По мнению главы ведомства Александра Бастрыкина, «практика показывает, что указанное положение работает против интересов России». Вместе с тем в СМИ появилась информация, что нижняя палата парламента в этом году может уделить особое внимание оценке заключенных Россией международных договоров.
Основания для беспокойства у законодателей есть: иногда международные документы противоречат основному российскому закону.
Например, в конце февраля федеральная экспертная рабочая группа по рассмотрению общественных инициатив сочла нецелесообразной петицию Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) оппозиционера Алексея Навального о ратификации Россией статьи 20 Конвенции ООН. Документ предусматривает введение уголовной ответственности за «незаконное обогащение» чиновников (таким термином авторы петиции предложили дополнить закон «О противодействии коррупции»). Петиция была опубликована на созданном по предложению президента сайте «Российской общественной инициативы». С 7 января 2014 года она набрала свыше 100 тысяч голосов и, согласно регламенту, подлежала рассмотрению рабочей группой федерального уровня.
Статья 20 Конвенции ООН гласит, что «незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое он не может разумным образом обосновать», считается уголовно наказуемым деянием. То есть чиновник в случае необъяснимого обогащения априори признается виновным. В качестве антикоррупционной меры ФБК также предложил обязать высших государственных служащих отчитываться перед своими работодателями о доходах и расходах совершеннолетних детей.
Заключения на инициативу представили МВД, Минюст и управление администрации президента по вопросам противодействия коррупции. К исследованию вопроса привлекли депутатов, сенаторов, общественные и экспертные организации, в том числе Transparency International. Среди юристов были бывшая судья Конституционного суда Тамара Морщакова и бывший судья Европейского суда по правам человека Анатолий Ковлер.
По итогам многочасового рассмотрения приглашенные в Белый дом независимые эксперты, порой сами критикующие власть, пришли к выводу, что предложения авторов петиции нарушают презумпцию невиновности, поэтому принимать их нельзя. Об этом же говорилось в отзывах ведомств: предлагаемые изменения противоречат российской Конституции и основополагающим принципам национальной правовой системы.
Говоря проще, ФБК предложил ввести «презумпцию виновности» в отношении чиновников, которых можно заподозрить в коррупции. В таком случае доказывать законность обогащения пришлось бы самому подозреваемому. Риск в том, обратили внимание эксперты, что это может стать инструментом давления или расправы. В статье 49 основного закона говорится, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность.
Юристы, в их числе и Тамара Морщакова, подчеркивали, что наказание предполагается за конкретные, совершенные умышленно действия, а незаконное обогащение — следствие преступных действий, ответственность за которые уже предусмотрена. В Уголовном кодексе имеются такие главы, как «Преступления против собственности», «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» и другие. Есть также статья «Конфискация имущества».
Ряд стран хотя и ратифицировали Конвенцию ООН в целом, не применяют 20-ю статью в силу ее противоречия внутреннему законодательству. Это Нидерланды, Бельгия, Италия, Португалия, Швейцария, Финляндия, Норвегия, Франция, США, Испания, Швеция, Дания, Канада. А Германия, Ирландия, Новая Зеландия и Япония не стали ратифицировать конвенцию вообще.
«Эти страны — на вершине мирового рейтинга Transparency в отличие от Аргентины, которая ратифицировала конвенцию полностью, но где в коррупционных скандалах замешан даже вице-президент страны, — отметил министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов. — Канада прямо заявила: статья противоречит Конституции, Хартии прав и свобод и фундаментальным принципам правовой системы». По словам министра, опыт этих государств показывает: дело не в ратификации какого-то отдельно взятого документа или статьи, а в качественной работе государственного аппарата, развитии эффективных форм общественного контроля, общественной нетерпимости к проявлениям коррупции. «Применение противоречащих Конституции механизмов приведет только к правовому беспределу, правовой вакханалии», — уверен Абызов.
В заключениях АП и профильных ведомств отмечается, что Россия ратифицировала Конвенцию ООН в полном объеме, включая статью 20, однако ее применение носит рекомендательный, а не обязательный характер. В числе государств, полностью ратифицировавших конвенцию, почти все страны G20, в том числе Австралия, Бразилия, Канада, Китай, Франция, Италия, Саудовская Аравия, Великобритания.
Фонд борьбы с коррупцией Навального обратился именно к этой теме, потому что она чувствительная и находит острый отклик в обществе, пришли к выводу эксперты. Отрицательное решение к инициативе оппозиционеры могут с легкостью трактовать как попытку госслужащих защитить самих себя. Как отметил во время обсуждения полномочный представитель правительства в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский, данная инициатива направлена на обывателя-популиста. Другие эксперты склоняются к мнению, что граждане голосовали скорее за усиление борьбы с нарушающими закон чиновниками, а не за конкретные предложенные Фондом Навального меры. По словам сенатора Константина Добрынина, авторы внесли безграмотную инициативу с точки зрения права, однако завязать дискуссию им удалось.
Запрос граждан, подписавших петицию, на усиление борьбы с коррупцией и повышение ответственности коррупционеров услышан. Но заниматься этим должны профессионалы. По словам Абызова, борьба с коррупцией остается важнейшим государственным приоритетом. Правительство и администрация президента продолжают системную работу по совершенствованию российского законодательства. Например, в 2014 году принят новый Национальный план по противодействию коррупции. Всеми министерствами разработаны индивидуальные антикоррупционные планы.
«В российском законодательстве есть все необходимые инструменты и механизмы, чтобы выявлять и наказывать коррупционеров, — объясняет Абызов. — Но здесь вопрос даже не в жесткости наказания, а в его неотвратимости. В первую очередь необходимо проанализировать, где идет сбой, и направить усилия туда. И, конечно, нужно формирование этики госслужбы, общественного мнения — нельзя не только брать, но и давать взятки».
Рабочая группа проведет ревизию действующего законодательства, находящихся в Госдуме инициатив и подготовит предложения по комплексному совершенствованию российских законов и правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции. К этой работе, помимо депутатов, сенаторов, экспертов и общественников, будут привлечены сами авторы инициативы.
Вместе с тем эксперты склоняются к тому, что механизм выдвижения гражданами инициатив нужно пересматривать. «Сейчас это обсуждается, но пока не очень понятно, в каком направлении двигаться, — заявил "Ленте.ру" политолог, член Общественной палаты Сергей Марков. — Подобные интернет-кампании, как правило, получаются не очень содержательными. Та же инициатива Навального сформулирована неграмотно. На яркое бросаются как сороки — это общая фундаментальная проблема. С ней мы столкнулись, например, и во время интернет-голосования на последних выборах в Общественную палату.
Как рассказала «Ленте.ру» член президентского Совета по правам человека (СПЧ) Елена Тополева-Солдунова, история с последней петицией подвигла экспертов переформатировать работу экспертной группы. «Мы подготовили соответствующее обращение к президенту, в котором предложили изменить формат нашей работы, — говорит она. — Лучше будет, если группа начнет оценивать ту или иную инициативу не с точки зрения четкости юридических формулировок, а относительно ее полезности для общества». Другими словами, чтобы идеи предлагали граждане, а законопроекты готовили профессионалы.
С членом СПЧ согласна и вице-президент международной неправительственной организации по борьбе с коррупцией Transparency International Елена Панфилова: «Я постараюсь говорить с точки зрения профессионализма, уж коли наша организация имела прямое отношение к созданию Конвенции ООН против коррупции, включая 20-ю статью».
По ее мнению, «мы, конечно, должны различать дух и букву закона, потому что то, как она сформулирована в Конвенции, если внимательно смотреть, "незаконное обогащение" не всегда является процессом. Это действительно зачастую результат».