Следующий год может стать серьезным испытанием для российского бюджета. Минфин уже готовится смягчать бюджетное правило, определяющее максимальный уровень расходов исходя из цены на нефть. При нынешней внешнеэкономической конъюнктуре Резервный фонд опустеет уже в 2016 году. Откуда взять деньги при пустеющей «кубышке»?
Снижение налоговых поступлений уже давно беспокоит российский Минфин — главный бюджетный попечитель российского правительства. Основными наполнителями казны являются налог на прибыль и налог на добычу полезных ископаемых. И хотя в начале 2015 года поступления после спада в последние три года возобновились, эксперты предупреждают, что это рост временный.
За первые четыре месяца нынешнего года доходы от налога на прибыль выросли на 29 процентов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Но не стоит забывать, что этот приток денег связан отнюдь не с повышением эффективности налоговых сборов и не с ростом предпринимательской активности. Основная причина — серьезная девальвация рубля, которая наблюдалась в конце 2014-го и в первые месяцы 2015 года. Если в среднем за 2014 год курс доллара чуть доходил до 35,5 рубля за доллар, то в I квартале текущего года он уже превышал 63 рубля за доллар. За первые четыре месяца года средний курс составлял 60 с небольшим рублей за доллар. Так как львиную долю налогов платят экспортеры, продающие нефть за рубеж, девальвация рубля бюджету выгодна.
Эффект курсовой разницы не может действовать долгое время, — к концу года он точно сойдет на нет, так как курс к тому времени стабилизируется. Чтобы расширить источники налоговых поступлений, в правительстве пытаются стимулировать развитие предпринимательства. Ведь чем больше бизнесменов-налогоплательщиков, тем больше поступит доходов. Но чтобы больше людей хотело открывать бизнес или «выходить из тени», налоговая нагрузка должна быть достаточно низкой.
Отсюда парадокс: чтобы увеличить собираемость налогов, иногда необходимо их снизить. Соответствующие предложение подготовило Минэкономразвития: в планах ведомства — приравнять всю Россию к территории опережающего социально-экономического развития с соответствующими налоговыми коэффициентами. Это значит, что снизят налог на добычу полезных ископаемых, освободят от налога на имущество российские компании и упростят порядок возмещения НДС.
Но снижение налогов — палка о двух концах. Не факт, что за счет увеличения числа налогоплательщиков, выпадающие доходы будут не только компенсированы, но и перекрыты новыми поступлениями.
Основной приток денег в бюджет обеспечивается налогом на нефтедобычу. При верстке бюджета внимание правительственных чиновников и аналитиков приковано к прогнозам цен на «черное золото». Впрочем, и те, и другие давно предсказывают нефти постепенное удешевление.
В предыдущие два года бюджет сводился при цене 91-92 доллара за баррель. Если фактическая цена превышала этот уровень — сверхдоходы направлялись в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Нынешние нефтяные рынки такой роскоши российскому правительству уже не позволяют. Бюджет 2015 года рассчитан исходя из цены 50 долларов за баррель. Сейчас нефть марки Brent, служащая индикатором уровня мировых цен, торгуется в районе 60 долларов за баррель, то есть некий запас прочности для российской казны есть. Но надолго ли?
Согласно оценке партнера консалтингового агентства RusEnergy Михаила Крутихина, максимальный уровень нефтяных цен при отсутствии форс-мажорных «повышательных» событий (вроде новой войны на Ближнем Востоке) может составить 80 долларов за баррель. Нижняя планка ценового диапазона — 45 долларов за баррель. «Помимо весьма вероятного роста предложения нефти на мировом рынке давление на цены оказывает еще и сужение предложения», — отмечает он. Среди основных «понижательных» факторов эксперт назвал замедление экономического роста в Китае и Индии, намерение Ирака нарастить нефтеэкспорт, отказ Саудовской Аравии сокращать нефтедобычу, возможное снятие санкции с Ирана, а также снижение спроса на нефть в Европе и США.
Такой расклад не означает, что Россию неминуемо ждет бюджетный кризис: все-таки при оптимистическом сценарии 80 долларов за баррель позволят и наполнить федеральные фонды, и выполнить социальные обязательства перед гражданами.
Однако сам Минфин готовится к тому, что бюджетных доходов ему не хватит. Так, в апреле замминистра финансов Татьяна Нестеренко поясняла, что если действующее бюджетное правило применить к бюджету следующей трехлетки, в Резервном фонде образуется «дыра почти в 1,5 триллиона рублей». Базовая цена на нефть, на основе которой рассчитывается бюджет, в следующем году выше прогнозной. «Получается, что мы бюджет должны посчитать из несуществующей цены», — сетует замминистра. Ведомство всерьез подумывает об изменении бюджетного правила — то есть о повышении цены отсечения, на основе которой формируется бюджет. Весьма рискованный шаг, особенно если среднегодовая цена нефти опустится ниже 50 долларов.
Нынешний министр финансов Антон Силуанов предсказывает, что в 2016 году «напряжение со сбалансированностью бюджета» будет наибольшим. Правительству в следующем году предстоит сокращать расходы и выискивать способы закрыть «дыру в 1,5 триллиона».
Снижать расходы всегда крайне болезненно, поэтому такие предложения всегда подвергаются критике. Алексей Кудрин, который возглавлял финансовое ведомство с 2000 по 2011 годы, считает, что снижение расходов бюджета на различные отрасли происходит в связи с повышением расходов на оборону. Выступая в Верхней палате парламента 3 июня, он отметил, что расходы на оборону выросли на 600 миллиардов рублей, поэтому сокращение прочих расходов связано отнюдь не с уменьшением доходов бюджета. Ранее Кудрин также указывал на то, что трансферт из федерального бюджета в Пенсионный фонд России возрастет на 800 миллиардов рублей.
Оборонные расходы оспаривать крайне сложно ввиду их засекреченности, что же касается пенсионных денег, то в этой сфере будущих пенсионеров может ждать еще один неприятный сюрприз. Несмотря на то что накопительный элемент пенсионной системы после долгих правительственных баталий сохранен, это не означает, что правительство не сможет пустить накопления на текущие расходы. Речь идет о деньгах так называемых «молчунов». Ничто не мешает правительству, если будет на то политическая воля, обратить в баллы деньги, которые находятся под управлением государственной управляющей компании. Цена вопроса — те же самые 1,5 триллиона рублей. Дефицит Пенсионного фонда России прогнозируется, по разным оценкам, от 800 миллиардов до 1 триллиона рублей. Глава правительства Дмитрий Медведев в мае поручил кабинету министров проработать возможность покрытия дефицита ПФР из Фонда национального благосостояния. Впрочем, тогда же вице-премьер Ольга Голодец, курирующая социальную политику, назвала дефицит ПФР «мифом».
Граждане еще могут перевести свои накопления в выбранные НПФы или управляющие компании до конца года. Однако в соответствии с нынешним законодательством в 2016 году такой возможности уже не будет. Таким образом накопления перестанут формироваться, и все взносы, которые платит за граждан работодатель, пойдут в страховую часть пенсии. Поступать на индивидуальные счета в рублях и инвестироваться будут накопления только тех граждан, которые выберут НПФ до конца текущего года. Банк России намерен добиваться продления срока выбора по крайней мере на год, но пока решение не принято.
Тем не менее повторное изъятие накоплений «молчунов» может дать краткосрочный эффект для решения бюджетной проблемы. Однако через несколько лет бюджетную «дыру» придется закрывать снова, причем в большем объеме. Бюджетный кризис в 2016 году, увы, вполне вероятен.
Урезать оборонные расходы крайне трудно из-за сопротивления силовиков. Сокращать социальные расходы невозможно, поскольку государство взяло на себя эти обязательства. Поэтому государство взялось сокращать свои капиталовложения. Межведомственная комиссия 2 июня урезала запрошенные ведомствами ассигнования более чем на треть. В частности, в следующем году вместо 2 триллионов 673 миллиардов рублей на инвестиции будет направлено лишь 1 триллион 788 миллиардов рублей. А в 2017 году расходы на госвложения сократятся с 2,78 триллиона рублей до 1,793 триллиона.
Под сокращение попали федеральные целевые программы, не связанные с указами президента, подписанными после его вступления в должность в мае 2012 года. Например, о создании новых космодромов и ФЦП «Жилище». Приоритетными для правительства останутся объекты, завершение строительства которых планируется в 2016 году, а также проекты по импортозамещению. Впрочем, сам Владимир Путин недавно заявил, что его указы от 2012 года могут быть скорректированы с учетом изменившейся ситуации.
Ранее было решено урезать расходы на подготовку к чемпионату мира по футболу 2018 года с 663,5 миллиарда рублей до 660,6 миллиарда. Сэкономить решено на строительстве и реконструкции инфраструктуры энергоснабжения. И в случае дальнейшего снижения нефтяных доходов правительству придется ужесточить выбор отраслей, достойных государственной поддержки.