На фоне различных внешнеполитических событий и катастроф внутри страны совершенно незамеченным оказался федеральный закон, опубликованный вечером в понедельник, 13 июля, на официальном интернет-портале правовой информации. Этот документ, вероятно, окажет серьезнейшее влияние на экономику многих российских регионов.
Согласно закону №255-ФЗ «О внесении изменений в статьи 4 и 5 Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"», принятому Государственной Думой 30 июня, одобренному Советом Федерации 8 июля и подписанному президентом 13 июля текущего года, «проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемого органом государственной власти субъекта Российской Федерации, до его подписания подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Проект соглашения… направляется… в уполномоченный Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, который рассматривает его совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти». Кроме того, федеральные министерства и ведомства, получившие на рассмотрение проекты соглашений, обязаны проинформировать регионы о результатах рассмотрения документа в 45-дневный срок.
Эти изменения внесены в федеральный закон, принятый еще в январе 1999 года. При этом, как несложно выяснить, новеллы могут полностью парализовать межгосударственное сотрудничество российских регионов. Так, в предыдущей версии закона проект соглашения не позднее чем за месяц до подписания представлялся в министерство иностранных дел. И лишь «при необходимости» — в иные федеральные министерства и ведомства. Сроки рассмотрения также были иными: на него «федералам» отводилось лишь 20 дней, то есть регион фактически имел десятидневную фору для того, чтобы согласовать подписание с иностранными партнерами.
Нынешняя версия, во-первых, удлиняет процесс как минимум в два раза. Ранее присутствовавший в законе срок представления проекта соглашения исчез, но, прибавив к выросшему до 45 дней сроку рассмотрения еще хотя бы прежние десять дней, получаем на выходе почти два календарных месяца. При этом не следует забывать, что по новым правилам проект соглашения придется направлять всем заинтересованным ведомствам, что на практике означает не одновременное направление документа в несколько адресов и одновременное же получение резолюций, а целую цепочку согласований, каждое звено которой будет равно двум месяцам, тем более что из обновленного закона исчезли слова «до подписания» — то есть существовавший ранее дедлайн для федеральных чиновников.
Для понимания того, к чему могут в ближайшее время привести принятые поправки, можно рассмотреть их через призму уже действующих региональных межгосударственных соглашений. В июне 1999 года администрация Амурской области подписала соглашение о всестороннем сотрудничестве с народным правительством провинции Хэйлунцзян Китайской Народной Республики (позднее был принят еще ряд соглашений, но для примера возьмем лишь базовое). В этом документе рассматривались вопросы торгово-экономического (включая использование природных ресурсов и развития транспорта) и научно-технического сотрудничества, а также совместной работы в сфере культуры, спорта и туризма. Итак, напомним, что на рассмотрение соглашения согласно закону 1999 года отводилось 20 календарных дней.
Какие же ведомства должны рассмотреть аналогичное соглашение сейчас и сколько времени у них на этот процесс может уйти? Во-первых, разумеется, МИД. Во-вторых, министерство юстиции — как минимум для антикоррупционного анализа соглашения. В-третьих и четвертых, ФСБ и Служба внешней разведки — потому что, с одной стороны, территория приграничная, а с другой — по вопросам экономической безопасности соглашения авторитетное мнение также необходимо. На вопросы о торгово-экономическом сотрудничестве должны будут дать ответы аж двадцать два федеральных ведомства: министерства экономики, финансов, природы (и четыре входящих в его состав агентства — Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра), сельского хозяйства (с Россельхознадзором и Росрыболовством), строительства, транспорта (а также Ространснадзор, Росавтодор и Росречфлот), труда, энергетики, а также Росфинмониторинг, Федеральная налоговая служба, Росфиннадзор, Роспотребнадзор и Федеральная таможенная служба. К научно-техническому сотрудничеству должны будут приложить руку министерство образования и науки, Ростехнадзор и Федеральное агентство научных организаций. По третьей составляющей соглашения резолюции потребуются от министерства культуры с Ростуризмом, министерства спорта и Федеральной миграционной службы. И, разумеется, не стоит забывать о Росстате и Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.
Итого, как несложно подсчитать, это соглашение должно было бы сейчас пройти экспертизу в 45 (!) «заинтересованных» министерствах и ведомствах, каждому из которых, напомним, дается по 45 дней на его рассмотрение. Простое математическое действие дает нам в итоге 2025 календарных дней, или более 5,5 лет. Разумеется, можно возразить, что даже с обновленным законом соглашения будут заключаться, и происходить это будет в разумные сроки — ведь о развитии межгосударственного сотрудничества на уровне регионов говорилось неоднократно на самом высоком уровне. Однако реальность такова, что всякий чиновник в первую очередь смотрит не на заявления, а на закон — и, что вполне разумно, предпочитает перестраховаться. Если раньше для «запуска» регионального соглашения было в принципе достаточно положительного заключения МИД, то теперь в профильных министерствах и ведомствах вряд ли станут рисковать без одобрения документа МИД, Минюстом, ФСБ и СВР — от греха.
Кроме того, для чиновника федерального министерства выбор — помочь регионам и в конечном счете государству в развитии внешнеэкономического, научно-технического и прочего сотрудничества или иметь пусть даже призрачный шанс стать фигурантом очередного коррупционного дела — не стоит в принципе. Возникает разумный вопрос: а зачем, в таком случае, потребовалось вносить изменения в действующий пятнадцать с лишним лет закон? Во-первых, за это время сильно изменилась внешнеполитическая обстановка, и многие вопросы, к которым в конце 90-х относились довольно легко, сейчас со всей очевидностью перешли в категорию экономической безопасности. В этом плане подключение соответствующих структур к рассмотрению соглашений выглядит достаточно разумным. Во-вторых, активизация ИГИЛ и его вербовочных центров, зачастую выступающих под прикрытием мусульманских образовательных учреждений. Проникновение их в национальные регионы России в рамках соглашений по культурному сотрудничеству — вопрос исключительно технический. Противостоять этому могут силовики, к которым проекты соглашений о международном сотрудничестве регионов теперь будут попадать на экспертизу. В-третьих, не стоит сбрасывать со счетов и коррупционную тему, — после вступления поправок в силу схемы получения откатов и легализации незаконных доходов скорее всего сойдут на нет.
При этом очевидно, что все возможные плюсы новелл перевешиваются массой минусов, в первую очередь — увеличение времени согласования документов и кратное увеличение инстанций для согласования. В общем, как говорил известный российский политический деятель, «хотели как лучше, а получилось как всегда».