США совершенно разучились вести дипломатическую работу. Главным инструментом американской внешней политики стали угрозы введения санкций или применения военной силы. При этом, ввязываясь в очередной вооруженный конфликт, Вашингтон не думает о том, что будет после того, как боевые действия закончатся. Во многом эта ситуация обусловлена деградацией американского дипкорпуса: в то время как в большинстве стран мира высокие посты во внешнеполитических ведомствах занимают профессионалы, прошедшие серьезную подготовку, в США эти должности достаются в награду за активное участие в избирательной кампании партии-победительницы. Об этом в опубликованной журналом «Россия в глобальной политике» статье «Дипломатия — утраченное искусство?» пишет экс-дипломат и сотрудник Пентагона Чез Фриман. «Лента.ру» предлагает читателям сокращенный вариант этой статьи.
Суть дипломатии — поиск общего фундамента путем выслушивания того, что говорят и о чем умалчивают собеседники, и в ответственных действиях, которые за этим следуют. Дипломатия позволяет странам продвигать свои интересы и разрешать проблемы с иностранцами, почти не прибегая к силе. Дипломатия способствует нахождению взаимоприемлемых вариантов достижения временного, но действенного согласия между разными культурами. Дипломатия — это перевод национальной стратегии в тактическую плоскость для достижения политических, экономических и военных преимуществ без применения силы. Это форпост на страже национальной безопасности и обороны. Провал дипломатической миссии может означать войну со всеми ее ужасами.
Но дипломатия — это не просто альтернатива войне. Она не заканчивается после начала войны. Когда война становится необходимой, именно дипломатия должна облечь итог боевых действий в соглашения о сотрудничестве для построения новых отношений и нового мира. Необходимо, чтобы побежденные нации примирились с поражением, и чтобы был заложен фундамент нового, более стабильного статус-кво. Следовательно, искусная дипломатия жизненно важна для обеспечения мощи, богатства и благополучия страны. Дипломатия — это стратегическая деятельность, которая сводится к пересмотру имеющихся условий, восприятия и параметров международных проблем. Необходимо таким образом скорректировать национальные интересы других стран, чтобы им казалось, будто они стоят на страже собственных интересов. При этом не должно казаться, будто они капитулировали перед иностранной державой.
Дипломатия — искусство принуждения других играть в вашу игру по вашим правилам. Судя по тому, какая сложная обстановка сложилась после окончания холодной войны, США мало что понимают в дипломатии и не овладели этим искусством.
С тех пор как распад СССР освободил американцев от страха перед ядерным Армагеддоном, США во внешней политике полагаются почти исключительно на экономические санкции, военное сдерживание и силу. Эти меры — отнюдь не единственное оружие в арсенале государственного управления. Однако американцы больше не задаются целью снискать уважение других стран собственным примером или посредством вежливого убеждения. Они не стремятся за счет этого добиться от других желательного курса, не дорожат своим престижем, не опекают слабые страны, не помогают им строить государственные институты и не дают достаточно стимулов для «хорошего» поведения. В Вашингтоне угроза применения силы стала первым, а не последним внешнеполитическим инструментом.
Для большинства представителей нашей политической элиты подавляющее военное и экономическое превосходство США оправдывает отказ от убеждения упрямых иностранцев в пользу их принуждения к повиновению. Мы привычно бряцаем оружием в ответ на любые вызовы вместо того, чтобы инициировать решение проблем, создающих эти вызовы. Подобный подход снижает уровень нашей безопасности. Применяя такую тактику, мы нервируем союзников, но не сдерживаем противников, дестабилизируя целые регионы, умножая число врагов и воздвигая стену отчуждения с друзьями.
За пределами страны практически никто не сомневается в военной доблести американцев и в их готовности сеять шок и трепет. Тем не менее мы все еще одержимы идеей доказать себе и другим, что мы «крутые».
В последние годы США убили множество людей в войнах и атаках на террористов с использованием БПЛА (беспилотных летательных аппаратов) в Западной Азии и Северной Африке. В этих кампаниях пролилась кровь наших солдат. Эти демонстрации американской силы причинили колоссальную боль и страдания другим народам, но не сделали их послушными нашей воле. Интервенции на суше или удары с воздуха не обеспечили более высокий уровень безопасности для нас или наших союзников.
Именно из-за милитаризации сознания и из-за того, что мы смотрим на мир через прицелы ракет, реакция большей части американской политической элиты на многократно продемонстрированную неэффективность силового решения вопросов сводится к заявлению, что успех был бы гарантирован в случае еще более массированного применения силы. Но ее использование для разрешения конфликтных ситуаций не останавливает динамичные изменения в мировом и региональном распределении экономической, военной и политической мощи. Нет оснований полагать, что еще большая воинственность дала бы лучшие результаты. Большинство американцев это понимают. Простые люди скептически смотрят на стремление ВПК и агрессивных конгрессменов навязать народу неоконсервативную повестку дня. Люди не хотят ставить будущее нации в зависимость от быстро разрушающегося статус-кво послевоенного мира.
Политика США в области безопасности руководствуется непроверенными предрассудками, почерпнутыми из нашей истории с ее особенностями. В целом такие убеждения на подсознательном уровне формируют доктрину, которая становится догмой. Сегодня легионы ученых зарабатывают на кусок хлеба, исследуя для Пентагона практическое применение этой догмы. Они разработали для ВПК целую интеллектуальную надстройку в виде бесконечного разнообразия сценариев применения силы.
Американцы правы, считая свою страну исключительной. Среди прочего наш опыт участия в вооруженном конфликте, а также понимание связи между силой и дипломатией являются уникальными — можно даже сказать, «аномальными».
Война — крайний аргумент в отношениях между государствами. Иногда ее целью является захват и подчинение населения других стран. Однако чаще всего война — это средство устранения воображаемых угроз, отражения агрессии, восстановления баланса сил, принуждения к согласию на изменение границ или корректировки поведения противника. Война не заканчивается до тех пор, пока побежденные не признают поражение и не смирятся с новыми обстоятельствами. Войны обычно завершаются переговорами, направленными на претворение исхода военных действий в согласованные политические договоренности, которые вводят новый политический порядок. Но войны США — это нечто особенное.
В нашей Гражданской войне, Первой и Второй мировых войнах и холодной войне США стремились добиться «безусловной капитуляции» противника, побежденным навязывался мир, но не делалось ничего для морального, политического и экономического восстановления. Малые войны XX века не избавили американцев от этого странного отказа от других моделей военных операций с ограниченными целями. Война в Корее закончилась вничью, и до сих пор перемирие 1953-го не претворено в прочный мир. Во Вьетнаме мы потерпели поражение. В Гренаде (1983), Панаме (1989) и Ираке (2003) добились смены режима, но не договорились об условиях прекращения войны и установления мира.
У американцев не было в последнее время опыта окончания войн путем переговоров с побежденными странами. Мы склонны считать успехом нанесение достаточного урона противнику, чтобы, ничем не рискуя, растоптать его достоинство, отказав в серьезном отношении или вовлечении в мирный процесс. Наши войны планируются как кампании, преследующие чисто военные цели. Как правило, мы не конкретизируем цели войны или план переговоров, чтобы добиться принятия побежденным противником наших условий окончания боевых действий.
Отсутствие четко сформулированных задач военных кампании, позволяет нашим политикам менять цели по ходу дела. Это почти неизбежно приводит к затягиванию боевых действий. Поскольку условия победы четко не определены, наши солдаты, морские пехотинцы, летчики, капитаны кораблей не могут определенно сказать, когда их миссия выполнена.
Привычка не ставить конкретные политические задачи перед армией также означает, что в нашем случае война в меньшей степени — «продолжение политики другими средствами» — и в большей степени брутальное наказание врагов. Карая их, мы даже не имеем четкого представления о том, как они смогут усвоить уроки из той трепки, что мы им устраиваем.
Вооруженные силы в высшей степени профессиональны и предельно действенны в искусстве подавления неприятеля. Но их надежды на то, что политики что-то извлекут из уязвимости противника, которой они добиваются, практически никогда не сбываются. Почти все нынешние гражданские политики — непрофессионалы, получившие посты благодаря поддержке победившей партии. Их неопытность, теории принуждающей дипломатии, которые они изучали в университете, традиционное отчуждение американских дипломатов от военных операций и наша нынешняя чрезвычайно милитаризованная политическая культура — все способствует тому, что дипломатия бездействует, когда она должна быть наиболее активной — после окончания боевых действий.
Холодная война свела дипломатию к политическому эквиваленту позиционной войны, в которой успехом считается неизменность позиции, а не выгодное маневрирование. Она научила американцев сдерживать конфликт, угрожая эскалацией, способной привести к смертоносному обмену ядерными ударами. Она приучила нас считать, что зачастую разумнее законсервировать статус-кво для сдерживания потенциального конфликта, чем тратить время и силы на поиск путей его смягчения или устранения.
Нам предстоит отучиться от повадок, приобретенных в годы холодной войны. Мы по-прежнему реагируем на враждебные проявления угрозами прибегнуть к насилию, а не эскалацией дипломатических усилий, направленных на урегулирование конфликтной ситуации. Мы вводим санкции как символ нашего недовольства и чтобы дать возможность нашим политикам ощутить себя крутыми ребятами, хотя в действительности эти действия могут быть безответственными и никчемными.
Предполагаемая цель санкций — принудить к покорности страну, против которой они вводятся. Но после введения санкции неизменно становятся не средством, а целью. Поэтому их успех измеряется тем, сколько неприятностей и лишений мы сумели доставить с их помощью противнику, а не тем, насколько они помогли изменить его поведение. Я не знаю ни одного случая, когда угроза санкций или их применение помогли бы наладить сотрудничество без переговорного процесса, в ходе которого было бы сделано приемлемое предложение.
Во многих отношениях санкции рикошетом бьют по нам самим. Они создают нечто вроде стены для импорта нашей продукции в страну, против которой санкции вводятся. Зачастую это стимулирует стремление этих стран к самодостаточности и способствует искусственному процветанию некоторых отраслей их экономики. Санкции вредят одним группам внутри США и приносят выгоду другим. Получающие выгоду имеют корыстную заинтересованность в бесконечном продлении санкций и неохотно идут на переговорный процесс.
Санкции нередко укрепляют политический авторитет лидеров той страны, против которой направлены, поскольку в их руках оказывается распределение скудеющего перечня товаров и услуг. Как свидетельствуют примеры КНДР, Китая при Мао и Кубы, санкции продлевают власть полумертвых режимов, которые в противном случае были бы свергнуты.
Пагубные последствия санкций усугубляются привычкой американцев сочетать их с дипломатическим остракизмом. Отказ от переговоров — это тактическая уловка, позволяющая выгадать время для активного улучшения своей позиции и успешного политического торга. Но проводить встречи с другой стороной не значит давать ей поблажки. Дипломатические контакты — не уступки противнику, а возможность получить сведения о его логике и намерениях, лучше понять его интересы, а также определить бреши в его политической позиции, воспользовавшись которыми, можно, в конце концов, добиться уступок.
Соединенные Штаты — единственная из крупных держав, которая не поставила дипломатию на профессиональные рельсы. В других развитых странах дипломатами становятся люди, имеющие уникальное сочетание специальных знаний и методов, богатый опыт работы в сфере международных отношений и постоянно повышающие квалификацию за счет теоретического и практического изучения искусства дипломатии. Они приобретают навыки путем исследования интересных и наглядных исторических примеров, периодического обучения и подсказок более опытных коллег. Они совершенствуют свои знания и умения, критически анализируя прошлые действия и ошибки.
Американцы же, напротив, считают, что разработку и проведение внешнеполитической линии лучше всего доверять разрекламировавшим себя пустым мечтателям и теоретикам — любителям и дилетантам, не обремененным специальными знаниями, практикой и опытом. Нижние чины нашего дипкорпуса пользуются большим уважением за рубежом за свой интеллект, знания и навыки межкультурного общения. Но наши послы и высокопоставленные бюрократы из внешнеполитического ведомства, за редким исключением, не получают восторженных откликов. Контраст между ними и в высшей степени профессиональным руководством Вооруженных сил США просто огромен.
После окончания холодной войны значительно увеличилось количество чиновников невысокого ранга, получавших должности по политическим мотивам. Они наводнили буквально весь внешнеполитический истеблишмент. Наряду с этим был раздут штат Национального совета по безопасности. Это спровоцировало неуклонное снижение профессионализма дипломатов как высшего, так и низшего уровня — и в Вашингтоне, и в посольствах разных стран. Американские военные все чаще вынуждены брать на себя дипломатическую миссию, к которой их специально не готовили. Это приводит к дальнейшей милитаризации внешней политики.
Если не удастся резко изменить систему распределения должностей, перспективы повышения качества дипломатического корпуса будут плачевны. Послы и высокопоставленные дипломаты-любители не способны быть профессиональными наставниками для молодежи. До сих пор не составлено основополагающего курса, в котором бы разбирались основы и наглядные примеры защиты дипломатами государственных интересов. Нет курса, в рамках которого молодых дипломатов учили бы искусству ведения переговоров, составления аналитических отчетов, а также защите американцев, живущих за рубежом. Не выработано профессионального подхода к разбору и анализу действий. Поскольку «разбор полетов» может плохо отразиться на карьере тех, кто получает должности за политические услуги, или на самой администрации, эта практика не развивается. В итоге люди, выбирающие карьеру дипломата, не учатся на ошибках прошлого. Как таковая, дипломатия не преподается в гражданских учебных заведениях США.
Мы вступаем в эпоху стратегической переменчивости, где нет четких линий обороны, которые необходимо отстаивать в стиле дипломатии времен холодной войны. Наше лидерство воспринимается все более скептично в мире, где множатся вызовы, на которые нельзя дать ответ военными средствами.
Пора заново открыть для себя глубокую дипломатию, создающую обстоятельства, при которых другие страны, преследуя собственные интересы, были бы склонны делать выбор, отвечающий нашим интересам, без принуждения их к этому военными средствами. Пора вспомнить инструменты ненасильственного государственного управления, чтобы убеждать других, что они могут получить выгоду от работы с нами, а не против нас. Избавить внешнеполитические аспекты национальной политики в области безопасности от продажности и некомпетентности, олицетворяемых распределением должностей в благодарность за участие в выборных кампаниях. И начать укомплектовывать дипломатический корпус такими же хорошо обученными, профессиональными кадрами, какими укомплектована армия, и потребовать от них лучшего, что они могут дать своей стране.