Расследование нидерландского Совбеза причин катастрофы рейса MH-17 17 июля 2014 года в небе над Донецкой областью, хотя и обозначившее вину Киева за незакрытие воздушного пространства в зоне боевых действий, не содержит выводов и рекомендаций, способных исключить повторение этой трагедии.
13 октября 2015 года Совет по безопасности Нидерландов (Dutch Safety Board) — орган уполномоченный вести расследования аварий, катастроф и иных происшествий, обнародовал окончательный отчет международной комиссии по расследованию авиационной катастрофы самолета Боинг-777 Малазийских Авиалиний, совершавшего рейс MH17 Амстердам — Куала-Лумпур.
Как неоднократно подчеркивалось, расследование не ставило задач по установлению виновных в катастрофе лиц. В соответствии с Приложением 13 к Чикагской конвенции 1944 года «единственной целью расследования авиационного происшествия или инцидента является предотвращение авиационных происшествий и инцидентов в будущем. Целью этой деятельности не является установление доли чьей-либо вины или ответственности».
Однако декларации и конвенции — это одно, а реальность, как показывает практика, это несколько другое.
По итогам расследования, вопросы безопасности полетов очень быстро для всех отошли на второй план. Наибольший резонанс вызвала та часть отчета, которая была посвящена установлению района пуска зенитной ракеты из ЗРК «Бук», а также модификации ракеты и форме ее поражающих элементов.
В частности, 14 октября заместитель руководителя ФАВТ Олег Сторчевой в своей пресс-конференции на телеканале Russia Today, посвященной окончательному отчету об авиакатастрофе малазийского Боинга, кратко, но эмоционально «полностью согласился» с выводами комиссии об ответственности Украины за незакрытие воздушного пространства над зоной боевых действий, после чего немедленно перешел к обсуждению гораздо более увлекательных вещей.
Был всесторонне и критически оценен доклад DSB в части того, какая ракета, под каким углом и откуда могла лететь, как надо проводить расследования катастроф и как не надо их проводить.
Вся эта информация, безусловно, очень важна и интересна, за исключением того, что к безопасности полетов она отношения не имеет.
Остальные заинтересованные государства в настоящий момент также заняты переводом результатов расследования в уголовно-правовую плоскость и установлением, в дальнейшем, виновных лиц.
И все-таки 110 из 279 страниц доклада DSB посвящены безопасности полетов, то есть тому, что напрямую касается всех пользователей гражданской авиации, и именно эти 110 страниц мы и попытаемся осветить.
Ключевыми, в части безопасности полетов, были три вопроса:
- Как и почему принималось решение о выборе маршрута рейса MH17;
- Как в целом организован процесс принятия решений в части полетов над зонами боевых действий;
- Какие уроки могут быть вынесены из расследования для того, чтобы сделать полеты более безопасными.
Системно процесс принятия решений о пролете над зонами боевых действий, по мнению DSB, выглядит следующим образом. Есть три субъекта принятия решений — это государство, осуществляющее управление в своем воздушном пространстве; авиакомпании-операторы, осуществляющие пролет через данное воздушное пространство; государство принадлежности авиакомпании.
Таким образом, процесс принятия решения на пролет гражданского самолета через зону вооруженного конфликта имеет достаточно сложную схему.
На первом уровне разрешение на пролет дает государство, обладающее суверенитетом над своим воздушным пространством. В соответствии со ст.9 Конвенции о международной гражданской авиации каждое договаривающееся государство может по соображениям военной необходимости или общественной безопасности ограничить или запретить на единообразной основе полеты воздушных судов других государств над определенными зонами своей территории.
Если государство по соображениям безопасности закрывает воздушное пространство над зоной боевых действий, то это решение становится обязательным для всех субъектов, включая авиакомпании. Однако зачастую государство, несмотря на риски, оставляет открытым свое небо в зоне боевых действий.
На этом уровне ответственность за принятие решения о пролете переходит и к государству происхождения авиакомпании-оператора. Данное государство, несмотря на то, что воздушное пространство над зоной конфликта открыто, имеет возможность воспретить своим национальным авиакомпаниям совершать полеты через данный сектор.
Интересно, что в отчете DSB приводится в качестве примера тот факт, что некоторые государства, а также международные организации, после присоединения Крыма к Российской Федерации весной 2014 года выпустили предупреждения о потенциальном риске при пролете над воздушным пространством Крыма.
Данные предупреждения были связаны с тем, что в указанный период существовала правовая неопределенность по вопросу навигационные службы какого государства, Украины или России, должны осуществлять навигационный контроль в воздушном пространстве Крыма, что, безусловно, могло негативно сказаться на безопасности полетов в регионе.
В условиях же, когда ни государство-суверен, ни государство происхождения авиакомпании не запретили пролет над определенными территориями, ответственность за решение дополнительно ложится и на авиакомпанию-оператор.
Авиакомпания в такой ситуации, несмотря на отсутствие запретов от государственных органов, имеет право самостоятельно оценить все риски и принять решение об отказе использовать воздушное пространство в зоне конфликта по соображениям безопасности.
В отчете DSB подчеркивается, что лишь одна авиакомпания весной 2014 года воспользовалась такой возможностью и отказалась от полетов через воздушное пространство Украины. Остальные авиакомпании не изменили маршруты, несмотря на угрозы, связанные с вооруженным конфликтом на востоке этой страны.
Та часть отчета, в которой описываются события, предшествующие принятию решения на пролет злополучного рейса MH17 через зону боевых действий на востоке Украины, может быть положена в основу сценария фильма-катастрофы, посвященного человеческой глупости и безответственности.
К началу июля в результате боевых действий в воздушном пространстве Украины было сбито порядка 9 летательных аппаратов.
6 июня Госавиаслужба Украины выпустила NOTAM (NOtice To AirMen, NOTAM) — оперативно распространяемая информация (извещения) об изменениях в правилах проведения и обеспечения полётов и аэронавигационной информации — прим. «Ленты.ру»), который ограничил полеты над зоной АТО, разрешив их для транзитных рейсов, следующих эшелоном не ниже 7900 метров (эшелон FL260). 8 июля был выпущен NOTAM с ограничением по высоте не ниже 9700 метров (эшелон FL320). 14 июля в небе над Донецкой областью был сбит военно-транспортный самолет украинских ВВС Ан-26. 16 июля, за день до катастрофы, был сбит штурмовик Су-25.
В отчете указывается, что 17 июля 2014 года зону военных действий пересекли 160 воздушных судов гражданской авиации.
В 13 часов 20 минут (UTC) 17 июля 2014 года один из этих 160 самолетов, следующий рейсом MH17 из Амстердама в Куала-Лумпур был сбит, судя по всему, зенитной ракетой ЗРК «Бук». Все 298 человек, находившиеся на борту «Боинга-777», погибли.
«Расследование выявило, что Украина не дала адекватной оценки риска для гражданской авиации. Украина сообщила о том, что мощными оружейными системами были сбиты два ее военных самолета, на высоте от 6,2 до 6,5 тысяч метров. Названные властями системы обладали возможностью также осуществить перехват гражданских самолетов, представляя таким образом угрозу гражданской авиации. По мнению Нидерландского Совета по безопасности данные отчеты давали Украине достаточно оснований для закрытия своего воздушного пространства в качестве меры предосторожности. Однако этого не произошло».
Соглашаясь с этой частью выводов DSB, заместитель руководителя ФАВТ Олег Сторчевой, а за ним и все российские СМИ предпочли не заметить, что кроме Украины, ответственность за создание опасной ситуации возложена отчетом и на остальные государства, использовавшие воздушное пространство над зоной конфликта, а также на авиакомпании-операторы.
DSB справедливо обратил внимание на то, что «после выхода конфликта в восточной части Украины в воздушное пространство в конце апреля 2014 года ни одно государство не издало четкого предупреждения своим операторам и пилотам о небезопасности воздушного пространства над зоной конфликта, и не запретило полеты в этой зоне. Государства, занимавшиеся сбором информации, концентрировались на военном и геополитическом развитии».
Возлагая ответственность за незакрытие воздушного пространства на Украину, DSB все-таки сделало оговорку о том, что «Украина ввела ограничения в области гражданской авиации, но они были недостаточны для защиты гражданской авиации от названных оружейных систем. Оказывается, однако, что (в других зонах конфликта) государства практически никогда не принимают решение закрыть свое воздушное пространство из-за вооруженного конфликта».
Указание на то, что государства практически никогда не закрывают свое воздушное пространство в целях безопасности полетов, можно отнести к решающим в данном отчете. В настоящее время мы имеем достаточное количество зон боевых действий, и ни в одной из этих зон воздушное пространство не закрыто местными органами управления воздушным движением.
Ярким примером, подчеркивающим вывод DSB, являются Сирия и Ирак, воздушное пространство которых насыщено боевой авиацией третьих стран, имеющих, в том числе и средства поражения воздушных целей. Однако воздушное пространство этих стран используется гражданской авиацией для транзитных пролетов. Например, ливанская авиакомпания Middle East Airlines достаточно активно использует небо Сирии для своей операционной деятельности.
Сейчас многие ответственные лица любят говорить о своей разочарованности результатами расследования. Действительно, выводы DSB достаточно невеселые. Предложения по улучшению безопасности полетов касаются трех областей:
- Управление воздушным пространством в зонах конфликтов;
- Оценка риска;
- Подотчетность авиакомпаний.
Коротко переведя с бюрократического языка их можно сформулировать следующим образом:
1. Каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией и получает финансовую компенсацию от пользующихся данным воздушным пространством операторов. Государство несет ответственность за оценку безопасности этого воздушного пространства. Государство имеет право закрыть свое воздушное пространство из соображений безопасности: полностью или частично.
Однако оказывается, что государства практически никогда не закрывают пространство из соображений безопасности.
2. Государство обладает суверенитетом и несет ответственность за безопасность своего воздушного пространства. Однако ввиду того, что при этом финансовые либо политические моменты перевешивают соображения безопасности, а воздушное пространство остается открытым для пролетов, авиакомпании операторы, использующие воздушное пространство, в конечном итоге должны самостоятельно оценивать степень безопасности воздушного пространства и принимать решение о возможности пролета через открытое воздушное пространство над зоной военного конфликта.
3. Учитывая, что каждое государство обладает суверенитетом над воздушным пространством и должно обеспечивать безопасность полетов, а авиакомпании операторы должны самостоятельно оценивать степень рисков даже в отношении тех стран, воздушное пространство которых открыто, но как показала практика, ни страны, ни авиакомпании операторы по сути ничего не обеспечивают, у пассажиров нет возможности «полагаться на то, что оператор сделал все возможное для обеспечения безопасности рейса и что государства обеспечивают безопасность воздушного пространства, а также на то, что оно будет закрыто или ограничено в случае угрозы для гражданской авиации».
Таким образом, пассажирам, по сути, предлагается самостоятельно изучать маршруты полетов авиакомпаний, которыми они собираются воспользоваться, и, оценив все риски, решать — пользоваться услугами данной авиакомпании на данном маршруте или нет.
Безопасного неба в ближайшие десятилетия нам не обещают.