В Международном обществе «Мемориал» при поддержке Высшей школы экономики в рамках цикла «В какой стране мы живем» состоялся семинар «Геополитика и регионы». «Лента.ру» приводит некоторые тезисы выступления одного из его участников, доктора географических наук, директора региональной программы Независимого института социальной политики, профессора географического факультета МГУ Натальи Зубаревич, в котором она рассказала о главных проблемах региональной политики в России.
В современном мире существуют два подхода к формированию региональной политики: по приоритету стимулирования развития конкурентоспособных территорий и по приоритету выравнивания пространственного развития. Первый вариант предусматривает ставку на наиболее развитые регионы, которым отводится роль локомотива роста всей экономики. За счет этого на депрессивных территориях поддержка населения осуществляется через социальную политику, а не путем прямой экономической помощи этим регионам. Эта модель доминирует в большинстве стран догоняющего развития, кроме России.
Отечественный опыт стимулирования развития сводится к четырем направлениям: затратные и убыточные федеральные «большие проекты» (Владивосток, Сочи, инфраструктурные проекты), успешные инвестиционно активные регионы (Татарстан, Калужская и Тюменская области), особые экономические зоны (Калининград до 2016 года, Крым с 2014 года) и территории опережающего развития (Дальний Восток). Наибольшую эффективность из всех этих вариантов показали низовые инвестиционные инициативы региональных властей, когда при наименьших затратах достигается внушительный экономический результат.
У нас, как и в большинстве развитых стран континентальной Европы, преобладает более затратный приоритет выравнивания, означающий масштабное перераспределение бюджетных доходов для обеспечения равного доступа населения к общественным благам на территориях с разным уровнем развития. Кроме того, в нынешней России вернулся в обиход более дорогостоящий и популярный еще в XIX веке геополитический приоритет, предусматривающий контроль с помощью инвестиций за наиболее важными окраинами государства (Калининградская область, Дальний Восток, Северный Кавказ, а с 2014 года — еще и Крым). Согласно данным Росстата, в достоверности которых сомневаться не приходится, масштабные финансовые вложения в эти регионы пока не принесли должного экономического результата.
За счет чего в современной России происходят межрегиональные перераспределения доходов? Главными «кормильцами» федерального бюджета сейчас стали Ханты-Мансийский АО (27 процентов всех налоговых доходов России), Москва (14 процентов, хотя в 2012 году было 18 процентов), Ямало-Ненецкий АО (9 процентов) и Санкт-Петербург (5 процентов). Такой расклад означает, что Россия живет за счет нефтяной ренты, поскольку ее бюджет во многом формируется налогом на добычу полезных ископаемых и налогом на добавленную стоимость в крупнейших городах.
В нашем обществе, особенно в оппозиционной среде, существует распространенное заблуждение, что многие перекосы в российской экономике можно исправить с помощью налоговой децентрализации, то есть, иначе говоря, оставить большинство собираемых налогов на местах. Но на самом деле без серьезных институциональных изменений это лишь приведет к тому, что богатые регионы станут еще богаче, а дотационные совсем обнищают и будут стремительно деградировать.
Политика межрегионального выравнивания особенно активно проводилась в 2007-2009 годах на фоне высоких цен на нефть, а в кризисный 2009 год межбюджетные трансферты выросли на треть. При нынешних ценах на нефть таких денег уже нет, и сейчас объемы финансовой помощи регионам медленно, но неуклонно снижаются. Это очень важно, поскольку от этой помощи сильно зависит практически треть субъектов Российской Федерации (национальные республики Северного Кавказа, Крым, Севастополь, Чукотский АО, Камчатский край, Тыва, Бурятия и прочие). Но и в других российских регионах доля трансфертов в местных бюджетах существенна — в среднем от четверти до трети их доходов.
Мы должны ясно понимать, что подобное положение вещей быстро изменить нельзя — такова структура нашей сырьевой экономики. Россия еще долго будет жить за счет нефтяной ренты, поэтому ее перераспределение между регионами неизбежно, и так будет продолжаться при любой власти, при любом политическом режиме. Но если полностью избавиться от этой модели нельзя, то ее нужно сделать хотя бы более эффективной. Для этого необходимо четко обозначить правила и критерии этого перераспределения, избавившись от влияния территориальных или отраслевых групп интересов. Непрозрачность нынешних межбюджетных трансфертов стала серьезной проблемой нашей экономики, поскольку региональные власти сейчас больше озабочены не развитием своих территорий, а тем, как выбить больше денег из Москвы.
Если экономическое неравенство регионов в целом объективно и обусловлено конкурентными преимуществами, то социальное неравенство очень опасно, поскольку усиливает проблемы воспроизводства человеческого капитала и угрожает политической стабильности. Поэтому социальное неравенство регионов необходимо смягчать инвестициями в человеческий капитал и эффективным социальным перераспределением, чем нынешние российские власти пока похвастать не могут.
В 2014 году особых проблем с федеральным бюджетом у нас не было, поскольку девальвация рубля была сопоставима с падением цен на нефть. Реальное снижение доходов началось в 2015 году, но власти пока с ним справляются. Сейчас приоритетными направлениями являются оборона (21 процент в доле расходов бюджета) и национальная безопасность (12 процентов), а 28 процентов, выделяемых на социальную политику, в основном состоят из трансфертов Пенсионному фонду для покрытия его дефицита (то есть выплата пенсий осуществляется в основном за счет бюджета). При этом по сравнению с 2014 годом больше всего (на 70 процентов) выросли расходы по статье «Физкультура и спорт» (строительство спортивных объектов к чемпионату мира по футболу в 2018 году), а наибольшему сокращению подверглись расходы на культуру (на 6 процентов), здравоохранение (на 5 процентов) и образование (на 3 процента).
Тем не менее нынешние экономические трудности вовсе не являются критическими: общие доходы федерального бюджета в 2015 году сократились лишь на 5 процентов, а нефтегазовые — на 18 процентов. Если в дальнейшем дефицит бюджета будет нарастать, то скорее всего он будет покрываться за счет некоторого сокращения чрезмерно раздутых сейчас расходов на оборону. Например, уже в этом году расходы на правоохранительные органы по статье «национальная безопасность» уменьшились на 2 процента.
Данные Росстата показывают, что в настоящее время тотального промышленного спада в России нет, в различных частях страны дела обстоят по-разному. Наиболее благоприятная ситуация сейчас сложилась в регионах, ориентированных на военно-промышленный комплекс (Брянская и Тульская области), на экспорт (Сахалин, Ямало-Ненецкий АО) и на пищевую промышленность (Ростовская область, Краснодарский и Ставропольские края). В обрабатывающей промышленности положение хуже, а промышленный спад наблюдается в Центральной России, Поволжье и Сибири.
Коренные проблемы экономики России связаны не столько с действующей властью, сколько с существующим у нас механизмом принятия решений в ручном режиме. Безусловно, стране необходимы институциональные реформы, но готова ли она к ним? Способны ли федеральные и региональные элиты отказаться от непрозрачной системы перераспределения нефтяной ренты, когда вероятность получения бюджетных трансфертов в регион зависит исключительно от лоббистских возможностей его руководителей и личных пристрастий федеральных чиновников? Региональные власти мечтают о возвращении подлинного федерализма в России, но готовы ли они к децентрализации внутри своих территорий? Могут ли они при этом поступиться хотя бы частью своих полномочий в пользу муниципальных властей, без чего невозможно развитие городов?
Наконец, смягчение социального неравенства невозможно без таргетированной (адресно-целевой) социальной политики, то есть оказания поддержки прежде всего наиболее слабым и бедным слоям общества. Но эффективное социальное таргетирование неизбежным образом влечет за собой тотальный контроль государства за реальными доходами граждан. Готовы ли россияне к тому, что власть станет заглядывать в их холодильники?
Какой вывод из всего вышеизложенного можно сделать? Мы понимаем наши проблемы, осознаем стоящие перед страной задачи, но надо уяснить и то, что барьеры на пути их решения гораздо шире нынешнего политического режима. Поэтому нужно быть готовыми к тому, что нас ждет долгий и тяжелый путь, где не бывает быстрых и сиюминутных результатов.