24-25 января в Ставрополе прошел межрегиональный форум Общероссийского народного фронта (ОНФ). Основные темы ― перерасходование бюджетных средств и долги регионов перед федеральным центром. «Лента.ру» попыталась разобраться, в каком финансовом состоянии встречают субъекты федерации рецессию в экономике и федеральные выборы и когда можно ожидать реформирования системы межбюджетных трансфертов.
Относительно позитивный прогноз на одном из пленарных заседаний озвучил сопредседатель Центрального штаба ОНФ Александр Бречалов, заявив, что в настоящее время в России нет дефицита и проблем с бюджетом, а если тратить деньги продуманно, даже образуется профицит. «Хватит ежедневно повторять мантру, что у нас все плохо и будет еще хуже, давайте там обрежем, давайте там обрежем. Давайте будем готовить план развития, а не антикризисный план», — призвал Бречалов, подкрепив свои слова данными Счетной палаты, согласно которым 15 процентов бюджета РФ расходуются неэффективно.
Однако не факт, что оптимизация бюджетных расходов спасет положение: количество регионов-доноров за последние годы сократилось, а разрыв в среднем уровне реальных заработных плат по стране достиг четырехкратного уровня.
Число регионов, не получающих дотаций из федерального центра, за последние годы сократилось почти вдвое. Лучший показатель за десять лет был в 2006 году: тогда из 87 регионов 20 были донорами. К настоящему времени их количество снизилось до 11-ти (из 85 субъектов) Это Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Калужская, Ярославская, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Ненецкий АО, Республика Татарстан, ХМАО, ЯНАО и Сахалин.
Самые крупные межрегиональные трансферты в 2016 году направятся в Республику Дагестан, Камчатку, Якутию, Крым и Чечню.
В ноябре прошлого года председатель Счетной палаты Татьяна Голикова, говоря об экономическом состоянии российских регионов, сообщила, что по плану на 2015 год доходы субъектов анонсированы в размере 9 триллионов рублей. А расходы — 10 триллионов. То есть дефицит в 1 триллион рублей неизбежен. «Значит, расходы изначально спланированы так, что не могут быть до конца осуществлены», — резюмировала Голикова.
Основные причины бюджетного кризиса субъектов ― общее ухудшение экономической ситуации, усиливающееся налоговое бремя со стороны федерального центра, а также возросшие расходы регионов на исполнение «майских указов». Но главная головная боль дотационных субъектов — необходимость возвращать ранее полученные кредиты, часть из которых валютные.
На 1 октября 2015 года государственный внутренний долг регионов составлял 2,172 триллиона рублей и имел тенденцию к росту. По информации Счетной палаты, расходы на обслуживание кредитных долгов за первые 10 месяцев прошлого года выросли более чем на 30 процентов, что способствует постепенному вытеснению других расходов, в первую очередь зарплат и социальных выплат. При этом само «тело кредита» не покрывается, субъекты в лучшем случае успевают оплачивать процентные платежи.
В июне прошлого года депутат Госдумы Антон Ищенко в ходе обсуждения поправок в бюджет предложил списать региональные долги. «Мы списали долги иностранным государствам: Кубе, Афганистану, Алжиру на сумму более 5 триллионов рублей, прощаем Кипру (…) Но наши российские регионы задыхаются от долгов, особенно, конечно, валютных. Долги висят более 20 лет, например, в Смоленске, Кемеровской области», — сетовал Ищенко. В ответ глава Министерства финансов Антон Силуанов заметил: «Если мы спишем долги субъектам, тогда новые долги никто не будет гасить». То есть федеральный центр признает проблему, но опасается, что автоматическое списание долгов снизит финансовую ответственность губернаторов.
И все же в июле 2015 года премьер-министр Дмитрий Медведев дал возможность шести субъектам (Камчатский край, Орловская область, Оренбургская область, Магаданская область, Республика Бурятия и Кемеровская область) пересчитать свои валютные кредиты в рубли на общую сумму около 500 миллионов долларов по фиксированному, докризисному курсу в 32 рубля. Кредиты брались еще в 90-е годы, но всерьез об этой проблеме региональные власти задумались после стремительной девальвации национальной валюты.
Что же касается долгов других субъектов, то в 2016 году из федерального бюджета планируется 310 миллиардов рублей в виде кредитов регионам для частичной компенсации коммерческих займов и замещения их более дешевыми государственными кредитами (под 4 процента годовых). Однако и этих средств, по мнению ряда экспертов, может оказаться недостаточно.
Проблема неравномерно развитой экономики досталась нам еще от Советского Союза. В 1991 году, накануне распада СССР, разрыв между регионами в 3-4 раза по основным социальным показателям был обычным делом. И проблема дотационных регионов тогда существовала ― в 1990 году их было 60.
Законодательную возможность самостоятельно формировать бюджеты субъекты РФ и органы местного самоуправления получили в 1993 году, после принятия Конституции. Спустя год страна перешла на универсальную схему межбюджетных трансфертов. По сути, это социальная политика, призванная выстроить, сбалансировать и централизовать взаимоотношение центра и регионов. Она облекает в язык цифр конституционную идею равенства.
Как работает трансферт? Субъект, отнесенный к разряду реципиентов, получает дотации на выравнивание из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (сами средства поступают в ФФПР из федерального бюджета). Существуют и другие виды трансфертов: субсидии, субвенции и так далее. Трансферты рассчитываются довольно просто: как отношение доходных возможностей региона к его расходным обязательствам.
Любопытная закономерность: дотационность региона тем выше, чем дальше он расположен от федерального центра — Москвы. Хуже всего с бюджетной обеспеченностью дела обстоят на периферии — в северокавказских республиках, а также регионах Сибири и Дальнего Востока.
Главные источники финансирования территориальных бюджетов — налог на прибыль организаций и подоходный налог. К сожалению, в нашей стране они также распределены неравномерно. К примеру, налог на прибыль взимается в бюджет того субъекта, где зарегистрировано предприятие, а крупные компании страны стремятся регистрировать свои головные офисы в Москве или Санкт-Петербурге.
Аналогичная проблема с подоходным налогом: он администрируется по месту работы человека. А у нас граждане зачастую зарегистрированы в мелком провинциальном городе, но работают в областном центре или в городе федерального значения. В результате самые значимые налоги, которые по факту должны быть приписаны субъектам, из регионов стекаются в федеральную казну. Речь идет в первую очередь о НДС и НДПИ, формирующих треть федерального бюджета.
После глобального финансового кризиса 2008 года многие регионы так и не успели оправиться, так что он объективно усилил зависимость субъектов-реципиентов от центра. Чтобы выправить ситуацию, центр направляет в регионы внушительные денежные потоки. Беда в том, что это формирует в провинции устойчивые иждивенческие настроения и расхолаживает власти в стремлении искать пути для экономического развития. Правительству, в свою очередь, приходится выступать в роли главного инвестора, при этом федеральная власть страдает от тяжести непомерных социальных обязательств. Получается замкнутый круг.
В год федеральных парламентских выборов решить проблему обеспеченности регионов необходимо ― это вопрос политической стабильности. Поэтому федеральный центр концентрирует усилия над консолидацией бюджета и установлении более жесткого контроля за государственными, региональными и муниципальными закупками. По инициативе Общественной палаты РФ (ОП) и ОНФ Счетная палата проведет в 2016 году ряд проверок на предмет эффективного использования бюджетных средств. В прошлом году подобным инспекциям подвергся Пенсионный фонд, «Автодор», «Роснано» и Минздрав.
Сейчас Москва настаивает на более эффективной работе руководителей глав субъектов и муниципалитетов, призывая навести порядок в региональных бюджетах. «Кризис заставляет подтягиваться управленческие команды регионов, муниципальных образований. Антикризисных менеджеров у нас немного, надо этому учиться», — отметила председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в интервью «Ленте.ру».
Так, 29-30 января в Сколково прошла конференция по вопросам поддержки и развития моногородов. В программе, кроме всего прочего, было заложено проведение теста для 319 глав муниципальных образований, разработанного Российской академией народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ с целью оценки их профессиональных компетенций.
Судя по параметрам федерального бюджета и принятым экстренным мерам в виде антикризисного плана, в этом году банкротства субъектов РФ не допустят. Это подтверждает директор по региональным рейтингам агентства «Рус-Рейтинг» Антон Табах. «Вероятность дефолтов ничтожна, то есть у кого проблемы — могут их решить с помощью федерального центра, совсем крупных регионов в списке дотационных нет, а федеральному Минфину невыгодно допускать дефолты, тем более что ресурсы для рефинансирования региональных долгов пока имеются», — сообщил он «Ленте.ру».
Имеет ли смысл пересмотреть текущую схему работы межрегиональных трансфертов? «Видимо да, но это вопрос сложный и действовать нужно очень аккуратно, поскольку тут не только экономика. Максимум денег получают не самые нуждающиеся, а самые опасные в плане нестабильности или имеющие сильный лоббистский ресурс», — считает Табах.
Не исключено, что кто-то из субъектов-доноров рано или поздно инициирует пересмотр схемы распределения дотаций из казны, тем более что за последние годы налоговая нагрузка на региональные предприятия увеличилась. Особенно это заметно на примере нефтяной и металлургической промышленности. Например, в Татарстане в 90-е все «нефтяные» деньги, полученные с налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), шли в республиканскую казну. С введением системы межрегиональных трансфертов 95 процентов этого налога перетекли в федеральный центр. В 2009 году Рустам Минниханов, занимавший тогда пост премьер-министра республики, выразил желание Татарстана оставлять за собой не 5 процентов, а 25-30.
А в июле прошлого года вице-премьер Александр Хлопонин озвучил идею введения государственной монополии на рынке спирта. Суть предложенной для обсуждения реформы ― централизация алкогольных акцизов и фактическая национализация всех производителей спирта под эгидой «Росспиртпрома». В случае реализации идеи это эффективно наполнит госказну, но нанесет ущерб тому же Татарстану: «Татспиртпром» — второй после «Татнефти» донор бюджета республики.
Экономические трудности провоцируют дискуссию о трансфертах и распределении дотаций, однако перед выборами такие решения вряд ли будут приниматься. Сейчас главный вопрос ― позиционирование кризиса в публичном пространстве. Кто понесет ответственность за просчеты и непопулярные административные решения? Самый очевидный ответ ― региональные власти. Критику губернаторов можно провести так, что это не нанесет ущерба рейтингу «Единой России», ведь региональные группы возглавят не губернаторы, а победители праймериз 22 мая.
Правда, большинство глав регионов избраны от ЕР, и партии власти не с руки критиковать собственных выдвиженцев. Зато с этой ролью отлично справится ОНФ. Проблемы могут возникнуть в тех регионах, где губернаторские выборы пройдут одновременно с думскими. Однако решать их будут точечно: где-то глава региона и так кандидат на замену, а где-то социально-экономическое положение в целом хорошее, так что от назначения ответственных можно вообще отказаться.
А вот после 18 сентября придет время верстки бюджета на 2017 год, и вместе с этим ― момент для решения вопросов о выравнивании региональных бюджетов. Главное, чтобы до сентября ничего страшного в экономике не стряслось.