Отношения России и Европейского союза достигли низшей точки. То, что 20 лет назад рассматривалось обеими сторонами как важный и взаимовыгодный проект, разрушено военно-дипломатическим кризисом вокруг Украины; он же в значительной степени стал результатом длительной стагнации и обоюдного непонимания. Как должно строиться взаимодействие Москвы и Брюсселя в сложившейся ситуации? Ответить на этот вопрос постарались эксперты дискуссионного клуба «Валдай», подготовившие доклад «Россия и Европейский союз: три вопроса о новых принципах отношений». «Лента.ру» предлагает своим читателям сокращенную версию этого доклада.
Европу в России всегда рассматривали как ценностный ориентир, цивилизационную модель, на которую стоит равняться. Такое отношение укоренено в давней интеллектуальной традиции, и после распада СССР «европейский путь» искренне виделся как желательный сценарий развития. В какой-то момент отношение к Европе как культурно-исторической общности было перенесено на Евросоюз, то есть текущую форму ее институциональной организации.
Однако между декларациями и практическим подходом всегда сохранялся разрыв. В реальности, даже произнося все необходимые «мантры», Россия всегда руководствовалась прагматичными интересами в отношении Европы; со временем прагматизм оформился и в качестве официального курса. Российские интересы прежде всего состояли в следующем: справедливые коммерческие отношения в сфере энергетики; свободное передвижение граждан; невмешательство Евросоюза во внутренние дела стран, находящихся в зоне жизненных интересов России; и, наконец, достаточная степень открытости платежеспособного европейского рынка для конкурентоспособной российской продукции. Позднее к этому прибавилось обеспечение комфортных условий для жителей Калининградской области, ставшей с 2002-го российским анклавом в ЕС. Все эти задачи решали российские переговорщики с начала 1990-х.
Во второй половине 2000-х на смену условно «цивилизационному» подходу (формальное согласие России на восприятие ценностного багажа ЕС) пришла недолговечная концепция «партнерства для модернизации». Москва видела в ней чисто практическую возможность использования институциональных и регулятивных практик Евросоюза, привлечения оттуда технологий для вывода экономики на другой уровень. Однако с точки зрения Брюсселя партнерство предусматривало серьезную ценностно-нормативную составляющую, то есть по-прежнему исходило из возможности одностороннего изменения России в соответствии с представлениями ЕС о «правильном» устройстве государства. Для технократического российского подхода это было неприемлемо. К тому же как раз тогда в России начался активный поиск собственной ценностной базы, процесс осмысления новой идентичности. А в том, что для восприятия передовых практик достаточно качественных переводов европейских технических регламентов и совершенствования внутренних административных механизмов, российская сторона убедилась довольно быстро. «Партнерство для модернизации» стало отчаянной, но не удавшейся попыткой вернуть положительную динамику в угасавшее «стратегическое партнерство».
Оценивая накопленный опыт, можно сделать вывод: чтобы успешно развиваться, отношения должны опираться не на эфемерные «общие интересы и ценности» или сближение моделей развития, а на четко изложенные и предъявленные партнеру интересы каждой стороны. Только на основе откровенного диалога можно выработать правила поведения и двинуться вперед.
Москва заинтересована в том, чтобы Евросоюз вышел окрепшим из системного кризиса, в который он начал погружаться после расширения на восток и повышения уровня глобальных амбиций. России нужна Европа — ответственный и предсказуемый партнер в решении экономических и отчасти политических вопросов. В этом же состоит интерес и самого Европейского союза — стать самостоятельным дееспособным игроком.
Европейская в своей основе природа российской государственности и культуры не означает необходимость «европеизации» России согласно стандартам Евросоюза. ЕС — конкретная и текущая форма взаимодействия между доминирующей группой европейских государств, которая не является для Европы в целом «концом истории». Нормы и ценности, внесенные в официальные документы Союза, не исчерпывают европейских норм и ценностей вообще, они отражают только видение политического истеблишмента на сей момент. В условиях внутренних потрясений, сгущающейся политической атмосферы в ЕС серьезные изменения могут претерпеть и это видение, и сам состав европейского истеблишмента. Бежать за локомотивом еэсовского нормотворчества еще менее целесообразно в эпоху, когда заимствование чьих-либо норм вообще уходит из международной практики, — речь все чаще идет не об унификации, а о взаимовыгодной гармонизации и сосуществовании. Именно в этом отличие и евразийского, и азиатского подхода от того, которым руководствуется Евросоюз.
Будущее России и Евросоюза не вместе, а рядом. Европа имеет для России значение с точки зрения обустройства пространства вокруг российских границ. Необходимо обеспечить безопасность на западном направлении, а также ресурсы, прежде всего интеллектуальные, технологические, необходимые для достижения целей развития.
Отношения с Евросоюзом не могут и не должны восприниматься как монолит, жестко зафиксированная конструкция. Они достаточно фрагментарны по объективным причинам, и формальное закрепление фрагментарности отвечает национальным интересам России.
Базовым принципом отношений с Брюсселем должна быть открытость. Россия готова развивать связи с любыми государственными и негосударственными игроками в ЕС, определять приоритеты на страновом и общеевропейском уровне, выдвигать инициативы, обращенные к конкретным партнерам в политической и деловой среде. То или иное партнерство, конкретный формат должны соответствовать российским интересам и быть общими в той мере, в какой Евросоюз необходим для воплощения этих интересов в жизнь.
России, со своей стороны, следует спокойно относиться к тому, что другие страны — участницы евразийской интеграции (Армения, Белоруссия, Казахстан и Киргизия) заинтересованы в поддержании и расширении связей с ЕС, если это не идет во вред их обязательствам в рамках ЕАЭС. Европейский союз — источник инвестиций и технологий для всех стран Евразийского экономического союза. При этом ни один из действующих и потенциальных участников ЕАЭС не имеет реальной перспективы присоединения к ЕС. В качестве одного из вариантов на долгосрочную перспективу можно рассматривать концепцию «интеграции интеграций», но только после того, как евразийский проект обретет устойчивость.
Важнейшей задачей России в отношении Евросоюза и его членов является участие в процессе реформы глобальной регулятивной среды. Сейчас это происходит в рамках общемировых институтов, таких как «Большая двадцатка» или переговоры об изменении климата, и ЕС играет здесь важную роль. России нельзя самоустраняться от влияния на эти процессы. Тем более что никто не отрицает того факта, что по вопросам, представляющим совместный интерес, объединение политических усилий России и Европейского союза дает мультиплицирующий эффект.
Защита национального рынка должна выстраиваться на более сложном, нежели обычно, уровне, через совершенствование (вместе с партнерами по ЕАЭС) технического регулирования, санитарных и фитосанитарных норм, антидемпингового законодательства, стандартов качества продукции. Выработка и совершенствование современных гибких форм протекционизма — первоочередная задача, и опыт ЕС может послужить ценным источником.
В том, что касается развития отношений между ЕАЭС и Евросоюзом, отдельными странами — членами ЕС, сам факт политического признания со стороны Брюсселя способствовал бы обретению Евразийским экономическим союзом международной правосубъектности. Тогда и на концептуальном уровне произошел бы отказ от неравноправной идеи ЕС-центричной Европы и Евразии, которая де-факто лежала в основе европейской и западной политики 1990-х — 2000-х.
Вместе с тем, для развития ЕАЭС формализация отношений с ЕС не является критически важной. И соответственно не может рассматриваться ни как условие для ведения диалога на экспертном уровне, ни как препятствие для восприятия подходящих и действительно передовых европейских регулятивных практик.
У ЕАЭС — обширная внутренняя повестка. В ближайшее время необходимо заключить 67 дополнительных соглашений между странами-участницами и принять множество технических регламентов. Выходить на прямой диалог с Евросоюзом целесообразно в качестве состоявшегося регионального экономического объединения с относительно сформированным внутренним рынком. Также перед ЕАЭС стоит задача подготовки соглашения с Китаем, решение принято на высшем межгосударственном уровне. Необходимо завершить переговоры о создании зон свободной торговли с целым рядом внешних партнеров. Эти направления, безусловно, приоритетны. Стремиться к «большому» соглашению ЕС — ЕАЭС сейчас нет смысла. Это, однако, не исключает расширения экспертных связей и контактов на уровне ЕАЭС — страны-члены Евросоюза по мере расширения реальных компетенций институтов ЕАЭС и совершенствования его единых регламентов.
Первыми шагами на пути выстраивания новой системы отношений с Евросоюзом должны стать: 1) достижение в России внутреннего консенсуса по вопросу их общей философии; 2) инвентаризация накопленных за 25 лет форм и направлений практического взаимодействия. Первое позволит выработать и формализовать целостную государственную линию. Второе — определить, что из накопленного багажа России нужно, а что стало избыточным.
В процессе инвентаризации нужно выделить направления, которые более эффективно можно регулировать на двустороннем уровне с отдельными странами-членами Евросоюза. Двусторонний подход должен стать равновеликим по значимости с диалогом Москва — Брюссель. Европейским партнерам стоит предлагать руководствоваться принципами субсидиарности и пропорциональности, являющимися важнейшими в праве ЕС. Речь идет о необходимости решать каждый вопрос на оптимальном для этого уровне, не делегируя более высоким инстанциям то, что может быть сделано «внизу».
Такой подход целесообразен, например, в сфере безопасности. События последних лет повысили роль отдельных крупных стран-членов в ущерб ЕС в целом. При этом объединенная Европа в значительной мере устранилась от решения наиболее острых вопросов международной безопасности. Как показывает процесс сирийского урегулирования, на такие вызовы пока эффективнее отвечают США и Россия. Это не может не огорчать, учитывая, что вообще Евросоюз всегда был игроком, способным вносить в международные темы дух сотрудничества. В свою очередь, вызовы европейской безопасности, прежде всего связанные с проблемами государств «общего соседства», их неспособностью обеспечить собственное развитие, могут решаться по договоренности между Россией (ЕАЭС) и странами Европы (ЕС). Совместно они способны предложить им помощь в развитии, а конкуренция приводит только к обострению кризисных явлений. «Призом» для победителя в такой конкуренции, как правило, становится тяжелая головная боль, вызванная необходимостью что-то делать с обретенным «трофеем».
Принципиальное направление — работа с Евросоюзом и его членами по взаимному признанию технических стандартов. Необходимо определить количество и, самое важное, формат отраслевых направлений, которые нам действительно требуются.
Значимыми представляются диалоги по вопросам свободы передвижения людей и трансграничному сотрудничеству. В первом случае необходимо в ближайшее время сформировать консультативный орган, способный следить за решениями в области иммиграционной политики, осуществлять обмен информацией и координацию действий профильных ведомств (Фронтекс и ФПС/ФМС) с вовлечением государств ЕАЭС, в первую очередь — Белоруссии. ЕС будет предпринимать шаги по разрешению острого миграционного кризиса, и эти решения не должны идти вразрез с российскими интересами и безопасностью граждан РФ.
В области приграничного сотрудничества удачным примером стоит считать опыт российско-польского взаимодействия по обеспечению безвизового режима вокруг Калининградской области. Нужно стремиться к его распространению на жителей всех приграничных регионов России (возможно и ЕАЭС) и Европейского союза. Рассмотреть вопрос о совместном обеспечении безопасности на общих границах России и стран Евросоюза. Такие решения также вполне обсуждаемы на двустороннем уровне Россия — страна-член ЕС.
Обязательное условие — безоговорочная отмена визовых ограничений, введенных Брюсселем для жителей Крыма. Необходимо снять запрет на поставки в страны Евросоюза продукции, произведенной крымчанами, инвестиции европейских компаний в Крым и Севастополь, покупку недвижимости на полуострове, транспортные ограничения (в том числе запрещение круизным лайнерам заходить в крымские порты). Кроме того, ЕС должен снять запрет на продажу полуострову товаров и технологий, которые могут быть использованы в транспортном, телекоммуникационном и энергетическом секторах, а также при добыче нефти, газа и минеральных ресурсов. Специальное, особенно жесткое «наказание» жителей Крыма противоречит элементарным представлениям о правах человека.
Такие ключевые направления, как энергетика, могут эффективно обсуждаться в формате Россия — страна ЕС, являющаяся основным партнером по реализации той или иной инициативы, с подключением Евросоюза по мере необходимости. В сфере энергетики приоритетом России должно быть воплощение в жизнь отдельных инфраструктурных и инвестиционных проектов с конкретными странами ЕС. Постоянное изменение законодательства и правил игры в Евросоюзе создает риски для российской экономики (в том числе для энергетического сектора) и получателей газа на европейском рынке. В интересах России — подлинная либерализация газового рынка ЕС (в настоящее время Еврокомиссия называет либерализацией введение все более жесткого регулирования рыночной среды в сфере энергетики). Важной задачей остается диверсификация получателей российских энергоресурсов — как внутри ЕС, так и вовне, то есть снижение зависимости от европейского рынка.
Отдельным направлением должно стать взаимодействие Москвы и стран-членов ЕС по вопросу транзита через территорию Украины. Если Киев способен гарантировать платежи за газ и справедливое распределение транзитной ренты, Россия может рассматривать данное направление как перспективное. Взаимовыгодное решение этого вопроса может быть пилотным проектом по дальнейшему урегулированию конфликтов, связанных с государствами «общего соседства». Опыт Украины показал, насколько разрушительной становится конкуренция России и ЕС за страны, по определению не способные сделать однозначный и окончательный выбор.
России нужна институциональная база для отношений с Евросоюзом. Практики, заложенные в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, были полезны на раннем этапе, но теперь себя исчерпали. В первую очередь это касается формата Постоянных советов партнерства, которые в годы угасания прошлой модели носили все более формальный и бессодержательный характер. Их нужно, как минимум, кардинально ревизовать. Упор также необходимо делать на вовлечение в формальный диалог всех заинтересованных игроков — Брюсселя, стран-членов ЕС и частных партнеров — в каждом отдельно взятом случае.
Необходима резкая активизация контактов и координации внутри ЕАЭС по развитию отношений с Евросоюзом. Не нужно препятствовать связям между отдельными государствами-участниками евразийской интеграции и ЕС. Напротив, требуется объединение усилий, чтобы делать эти связи более эффективными и выгодными для всех участников — при безусловном уважении положений Договора о ЕАЭС и суверенитета его государств-участников. Начать следует с себя — каждое российское решение в сфере отношений с ЕС должно быть предварительно рассмотрено юристами в контексте обязательств перед союзниками по ЕАЭС. Также имеет смысл задуматься о создании более широких форматов с участием ЕАЭС, государств Евросоюза и стран «общего соседства» — Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины.
В российских интересах возродить практику встреч на высшем уровне. Такая форма общения позволит обсуждать важнейшие проблемы с глазу на глаз и более эффективно контролировать деятельность исполнителей. В Евросоюзе нарастает проблема отсутствия горизонтальной связи и координации между отдельными функциональными подразделениями Европейской комиссии. Ежегодные саммиты, которым предшествует серьезная дипломатическая подготовка, позволят охватить максимально широкое число значимых сюжетов и найти эффективные решения по спорным участкам.
В международно-правовом отношении стоит вернуться к выдвигавшейся Москвой 10 лет назад идее подготовки короткого рамочного политического документа с возможностью дальнейшей работы над секторальными соглашениями. Именно такой подход, неоднократно предлагавшийся президентом России, позволил бы более четко выделить и конкретизировать интересы по каждому аспекту сотрудничества. В целом именно игра «от интересов» позволит избежать «игры с нулевой суммой». Если взаимные запросы будут с самого начала ясно изложены, не придется тратить время на «нащупывание» истинных потребностей партнера. Стороны смогут сразу приступить к поиску взаимоприемлемых вариантов.