Правительство России внесло в Госдуму законопроект «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в РФ», направленный на осуществление давней мечты чиновников — повысить конкурентоспособность Российских железных дорог (РЖД) в сфере перевозки пассажиров. Но пока стостраничный документ порождает больше вопросов, чем ответов. Поможет ли он развитию железнодорожных перевозок в стране или создаст новые проблемы — разбиралась «Лента.ру».
Идея принятия фундаментального документа для регулирования сферы перевозок по железной дороге обсуждается РЖД, заинтересованными ведомствами и представителями бизнеса вот уже несколько лет, однако внесение законопроекта в парламент стало неожиданностью для профессионального сообщества, прежде всего из-за непоследовательности действий государственных регуляторов. Дело в том, что кабмин до сих пор не принял целевые модели рынков (ЦМР) — ни по пассажирским, ни по грузовым железнодорожным перевозкам. А именно они должны были бы определить образ будущего железных дорог и, соответственно, выявить потребность в изменениях, в том числе и в нормативно-правовой базе. ЦМР направлены в правительство, но дискуссии по их основным положениям не утихают до сих пор. Это неудивительно, ведь в нынешнем виде они не устраивают ни одну из сторон.
Согласование и принятие нового законопроекта может стать еще более непростой задачей, чем утверждение целевых моделей. Одной из спорных новелл проекта федерального акта является требование, обязывающее перевозчика согласовывать маршруты курсирования поездов с госорганами, — существующая редакция документа наделяет таким правом Росжелдор. В настоящее время версткой маршрутной сети, естественно, занимается РЖД. Что будут означать эти изменения? Лишь то, что будет законодательно закреплено вмешательство регуляторов в хозяйственную деятельность коммерческой организации, что идет вразрез с декларируемым властями курсом на снижение уровня участия государства в экономике. О недопустимости сращивания государства и бизнеса, в частности, говорил 5 апреля 2018 года президент Владимир Путин на заседании Госсовета по вопросу приоритетных направлений деятельности субъектов по содействию развитию конкуренции в стране.
Изначально закон призван был не установить тотальный контроль чиновников за движением поездов, их назначением и отменой, а обеспечить заказ со стороны государства минимально необходимого для населения объема транспортных услуг в каждом регионе. Таким образом, при малых объемах перевозок государство бы решало, отменять поезд из-за убыточности или возместить потери перевозчика и сохранить железнодорожное сообщение. Напомним, что именно несогласованность действий федеральных министерств и региональных властей, споры по поводу размера субсидий для железнодорожников стали причиной массовой отмены пригородных электричек в 2015 году.
Очевидно, что появление дополнительного звена в цепочке согласования перевозок не улучшит качество услуг в сфере пассажирских перевозок, а напротив — снизит предсказуемость графика, сделает невозможным оперативное регулирование загрузки подвижного состава, усложнит ценообразование и расчет инвестиций для закупки новых вагонов.
Много вопросов вызывает предложенная в законопроекте схема работы частных пассажирских перевозчиков: им придется «бороться за маршрут». В настоящее время на рынке действует обратный принцип: конкуренция на маршруте, когда несколько перевозчиков трудятся параллельно с РЖД, скажем, на линии Москва — Петербург. По мысли чиновников, новый подход будет стимулировать развитие реальной конкуренции, тем самым снизив издержки государства. В документе указывается, что «модель конкуренции за маршрут преобладает в мировой практике и доказала свою эффективность». Предполагается, что договоры с перевозчиками по итогам конкурсов будут заключаться на срок не менее 15 лет. В данном случае основная цель заключается в том, чтобы лишить «дочку» РЖД — Федеральную пассажирскую компанию — монопольного положения, разыгрывая маршруты между частниками в рамках конкурсов.
Однако на практике все может оказаться не так гладко. Здесь все, как и в случае с согласованием маршрутов Росжелдором, упирается в единую инфраструктуру. Не очень понятно, как будет происходить деление маршрутов. Предложенный принцип приведет к нарушению целостности сети, создаст искусственные стыки на границах маршрута, и в конечном итоге может сложиться ситуация, когда за допуск к отдельному участку пути будут бороться пассажирские, пригородные и грузовые поезда.
Отметим также, что частные пассажирские компании уже работают в инфраструктуре РЖД, и хотя их доля пока очень скромна, ситуацию можно назвать рыночной. Причем все так называемые «социальные» направления с низкой или вовсе отрицательной рентабельностью остаются за РЖД, частники предпочитают прибыльные маршруты с большим пассажиропотоком — из Москвы в Санкт-Петербург, Казань, Екатеринбург.
Налицо некоторая инфантильность, оторванность идей закона от действительности. Кстати, этим недугом страдает и целевая модель рынка по пассажирским перевозкам, предложенная Минтрансом, в которой предлагается передача в частные руки 10 процентов всех пассажирских железнодорожных перевозок. Почему выбрана именно эта цифра, а не, скажем, 45 процентов? Вероятно, как и остальные, взята с потолка. Именно в этом заключается главный риск принятия настолько сырого законопроекта — предложенные механизмы не имеют оценки экономических и технологических рисков.
По словам директора Института актуальной экономики Никиты Исаева, если законопроект будет принят в представленном виде, он нарушит пусть и не самые эффективные, но успешно работающие коммуникации в железнодорожной сфере. Будет разрушена вся система отношений, выстроенных с момента создания РЖД. «Изначально перед разработчиками документа ставилась задача улучшить качество за счет создания конкурентных условий с участием государства. Но получилось, что отодвигают РЖД от его базовой функции, передавая это игрокам, которые не способны обеспечить единый консолидированный подход. Если государство считает, что за счет этого оно повысит качество услуг, снизит тарифы и обеспечит конкурентоспособность РЖД, — этих целей достигнуть не удастся. Будет внесен хаос в отлаженную систему», — говорит эксперт. Исаев предположил, что законопроект разработан в недрах Минтранса «какими-то лоббистами без учета мнения профессионального сообщества». По мнению Исаева, предложенные изменения серьезно ослабят инвестиционные возможности страны и поставят под удар планы России по участию в китайском проекте Нового Шелкового пути.
Вероятно, было бы логично доработать документ с привлечением всех участников рынка, профессиональных консультантов и независимых экспертов. Прежде чем применить предложенные в законопроекте решения на практике, имеет смысл провести моделирование различных вариантов развития событий на сети РЖД, благо соответствующие технологии имеются. Впрочем, в правительстве, по всей видимости, понимают недоработки документа: Минтрансу поручено внести необходимые изменения ко второму чтению в Госдуме.