В России слабые регионы регулярно получают дотации из федерального бюджета, но жизнь в них особенно не меняется. Этого и не произойдет, пока там не найдут собственные конкурентные преимущества. Так считает профессор географического факультета МГУ, эксперт по региональной экономике Наталья Зубаревич. Но еще до этого, по ее мнению, в стране нужно изменить систему институтов и начать поддерживать деньгами как раз перспективные, а не депрессивные регионы. И перестать бояться внутренней миграции. Почему риски регионального неравенства преувеличены, эксперт рассказала на Х «Чтениях Адама Смита» в Москве. «Лента.ру» публикует главное из этого выступления.
Пространство никогда не развивается равномерно. Соответственно, неравенство является основой развития, потому что территории развиваются, опираясь на те или иные конкурентные преимущества.
Я в разные регионы езжу и всегда тестирую публику там: какие у вас преимущества? И вы знаете, тут даже не поведенческая экономика, тут либо тупой патриотизм, либо тупая чернуха. Либо «нет ничего», либо «все у нас отлично». Рациональность — полезная история, когда вы хотите понять страну, и мы попробуем это сделать вместе.
Вот набор конкурентных преимуществ — назовите мне российские конкурентные преимущества, как вы их видите. Ресурсы? Даже не обсуждается. А что-нибудь еще есть? Человеческий капитал — для оптимистов. Еще что-то найдете?
Агломерационный эффект. У нас каждый пятый россиянин живет в городе-миллионнике, на минуточку. Нам есть, вообще-то, как формировать преимущества от эффекта масштаба, экономя на издержках. И в городах не менее важен эффект разнообразия. Есть у нас это? Другое дело, что все это обставлено такими институтами, что они этим преимуществам очень плохо дают реализоваться.
Если мы вспоминаем про неравенство еще раз, территории развиваются по центр-периферийной модели. В России она работает как часы. Все центры самого разного уровня, от райцентров до Москвы, стягивают ресурсы — человеческие, финансовые, — и при хорошо действующей системе взаимодействия эти ресурсы концентрируются, рождая инновации. А потом инновации тихо-мирно распространяются на периферию.
Только проблема в том, что стягивать у нас получается хорошо, институционально все отстроено, а вот сгенерить инновации и потом направить их на периферию в России получается плохо. Как вы думаете, если взять великие «дураки и дороги», что жестче препятствует движению? Дороги, конечно, имеют значение. Без сомнения, в стране с плохой инфраструктурой инновации не очень здорово распространяются. Но вы обратили внимание на то, с какой скоростью пролетел страну сокол телефонизации? Ведь получилось! Частный бизнес поставил все, что нужно. Сейчас — интернет. Медленнее, но пролетает. А вот модернизация образа жизни, мозгов, уход от патернализма нашего дедовского как-то вот туда, на периферию, не очень двигается.
И здесь вопрос не только дорог. И здесь вопрос скорее не дураков. Институтов и ценностей. С ценностями проблема.
Теперь вот наша дифференциация. Тоже картинка, которую я везде показываю. Если вам будут ставить, что мы страна чудовищных различий, — расслабьтесь и попробуйте не обращать внимания. Мы — страна безумно большой середины без явных конкурентных преимуществ. Потому что те, кто наверху — все их знают, это Тюменская [область] с округами, Сахалин, Москва, — у них все в порядке, либо это агломерационный эффект суперразвитых городов, либо это огромная концентрация ресурсов. Если мы берем аутсайдерскую группу, то ее тоже все знают.
Но беда-то в том, что у нас относительно развитых немного. А вот эта зона [средних регионов] — гигантская. Это значит, страна в большинстве территорий имеет такой невнятный набор конкурентных преимуществ, который надо еще от пыли очистить и под микроскопом посмотреть. И тогда сразу диагноз. Если явных конкурентных преимуществ нет, то вы не пробиваетесь через барьеры российских институтов, правил игры. Поэтому без институциональной расчистки эта середина не вылезет, она так и будет полуполная-полупустая. Это ведь не только точки, регионы. Это люди.
У нас ровно так же в регионах-лидерах каждый девятый живет, приличная, почти пятая часть, — в относительно развитых, что радует, ведь это перспектива, это надежда. Но почти две трети — опять середина. С аутсайдерами явно не заморачивались. Для такой страны, как наша, это не так много. Можно перераспределять, и ничего смертельного в этом нет. Проблема России не в неравенстве, еще раз. Проблема в гигантской середине, малоподвижной, мало меняющейся вследствие кирпича плохих институтов и отсутствия явных преимуществ.
Будет ли это меняться? Сможем ли мы выйти из этой колеи? Вот вам прогноз Росстата. Это структура инвестиций по 2017 году. Куда пошли деньги в России? Почти 15 процентов всех инвестиций в стране — Тюменская область с автономными округами. Вопросы есть по слезанию с нефтяной иглы или вам все понятно? Вторая порция — 12,5 — Москва. Добавляем, по-честному, еще четыре с лишним, итого 17 — Московская агломерация. Вопросы есть? 30 процентов всех инвестиций в стране пошли в территории с суперконкурентными преимуществами. Вот и все. Эта матрица воспроизводится.
Теперь обратите внимание, как она еще институционально дополняется. Ведь преимущество Москвы как крупнейшей агломерации объективно: концентрация всего и вся, это все работает. Но помимо этого — суперинституциональное преимущество столичного статуса в сверхвертикальной стране.
Вы здесь такие крутые и умные, потому что живете в агломерации, но у вас или у ваших родителей, друзей заведомо больше доходов еще и потому, что столица стягивает почти все качественные рабочие места, за исключением тех, которые немного перепихнули в Санкт-Петербург. Вы знаете, как это происходило. Рента просто перешла в Санкт-Петербург, и он ожил. Генерятся новые рабочие места. И, в том числе, за счет того, что туда переехала «Газпром нефть», «Газпром» уже доползает окончательно. Появляется спрос, появляются качественные рабочие места в сервисах.
Посмотрите на долю Москвы и Санкт-Петербурга. Питер в 2,5 раза меньше. Вот вам, институты имеют значение. 42 процента всей внешней торговли, включая 42 процента экспорта, сидит в Москве. Москва, что, нефть с газом качает? Нет, она просто централизует на столицу за счет штаб-квартир.
Поклонник вы Собянина, не поклонник, это не суть важно. Давайте обратимся к цифрам. Если взять расходы всех бюджетов регионов, на транспорт, от 60 до 69 процентов — это доля Москвы. Вы понимаете, что может этот город сделать? А если мы возьмем не к ночи будет упомянутое благоустройство, то это под 60 процентов. Вся остальная страна благоустраивает себя на 40 процентов, а Москва — на 60. И ни в чем себе не отказывайте в других регионах, когда соберетесь все это делать. Это же фикция. Но это фикция ровно потому, что стяжка денег на Москву фантастическая. И у них деньги не потому, что Собянин крутой, а потому, что страна с точки зрения налогов так устроена.
Ключевой вопрос — где сидят самые глубокие барьеры, которые нужно преодолевать. В том числе, может быть, через либеральную идею, хотя мой внутренний голос мне говорит, что она будет преодолеваться через левую идею, и этот риск — он, в общем, понятен.
Обратите внимание на дифференциацию регионов Российской Федерации. Вы увидите, что, как и во многих странах, неравенство между регионами росло, а потом аккуратненько начало падать. Мы еще не досчитали последние два года, там они довольно стабильные. Почему стало сокращаться экономическое неравенство, можете догадаться? Примерно с середины нулевых? В середине нулевых у нас перло, как больше никогда не было. У нас были годы, когда реальные доходы населения росли на 11 процентов.
Правильно — нефтяная рента поперла. У государства появились ресурсы на перераспределение. Деньги перекидываются в менее развитые регионы, идут в их бюджеты. Соответственно, расходы на образование растут, на здравоохранение, соцзащиту, культуры и далее по списку, и это все считается ВРП (валовой региональный продукт — прим. «Ленты.ру»). Перераспределение мощной нефтяной ренты смягчило экономическое неравенство.
Неравенство по доходам сокращалось до последнего кризиса 2015 года, сейчас легло на дно. И это означает, что мы страна, которая смогла довольно прилично снизить межрегиональные неравенства по доходам. Хорошо это или плохо? Отвечу — хорошо.
Теперь смотрите: мы, казахи, Украина. Кто как развивается? По неравенству региональному мы были с Казахстаном примерно одинаковыми. Две нефтегазовые страны, судьбы похожи. И вы видите, что мы начали смягчать [региональное неравенство] в середине нулевых, а казахи немного подумали в эту сторону, а потом остановились. Там особо насчет социальных вещей не заморачиваются, там гораздо более жесткий либеральный режим. И только Украина демонстрирует устойчивое нарастание неравенства. В чем причина? Нет ренты. Нечем выравнивать. Жизнь идет так, как она идет. А она идет по-простому. Те территории, — вы помните, с чего я начала? — где есть конкурентные преимущества, они больше, сильнее притягивают инвестиции бизнеса, развития, и неравенства позже из них вырастают.
Совсем другая ситуация на рынке труда, то вверх, то вниз. Давайте я вам вопрос детский задам. Есть регион, в котором все плохо, всегда, и рабочих мест нет. Есть регион живой, в котором создаются рабочие места. В кризис где положение ухудшится сильнее? В живом. Потому что мертвому не больно. Поэтому у нас рынки труда демонстрируют сближение в кризисы [между Россией, Казахстаном и Украиной] и разрывы [в благоприятный период]. У нас вообще рынок труда, хоть мы его обычно плохим считаем, абсолютно четко реагирует на ситуацию. У Украины тоже, как-то. А вот чудесный Казахстан, который забил на экономические циклы. У них система регистрации безработицы близка к никакой, у них уровень безработицы один процент. Все хорошо. Так что если вдруг захочется подрихтовать картинку…
Почему я и говорю, что мы абсолютно не самый жесткий вариант. И эти вопли, крики… Я даже как-то у президента прочла фразу, что в 80 раз душевой ВРП больше у богатого Ненецкого автономного округа, чем у бедной Ингушетии. Так вы как считали? Вы, на минуточку, стоимость жизни заложили? Вы понимаете, что регион, в котором 50 тысяч живет [Ненецкий автономный округ], его вообще сравнивать ни с чем нельзя. Знаете ли вы, что там половина людей — это вахтовики, если не две трети? Они в знаменателе «подушевки» не сидят.
Не надо приписывать стране экстремальных проблем там, где у нее их нет. У нас слишком много реальных, больших и тяжелых, проблем.
Мы прилично выравнивались, особенно по доходам; казахи утомились на этом пути, и в кризис уже пошел рост неравенства.
Теперь про то, как живут другие, что они делают. Потому что, если читать документы о региональной политике, становится плохо, потому что: а) за все хорошее против всего плохого, а так не бывает, все имеет цену; б) чудная невнятица стратегических направлений. Вот сейчас я вам рассказываю картину жестко, как она есть в мире.
Логика номер раз: догоняющие страны делают ставку на сильные регионы. Потому что они бегут быстрее и тащат за собой страну. Развитые страны гораздо более гуманитарно-ориентированные, долгое время просто кормили трансфертами менее развитые регионы. Это, конечно, Евросоюз. Толку оказалось немного. И потом, где-то в нулевых, поменяли стратегию: в более слабых регионах стали искать точки роста, методами проектного финансирования начали их вытаскивать.
У кого что получилось? Конечно, чемпионы мира по неравенству — кто говорит Бразилия, кто говорит Китай. Я спорить не буду, это смотря что считаете, [индекс] Джини или фондовые коэффициенты. Мы рядом с ними, даже чуток помягче.
Первое, что было сделано в Китае, — стимулирование массовой миграции в территории с конкурентными преимуществами. У нас такое происходит? Даже стимулировать не надо! Руки в ноги и — в Москву. В крайнем случае — в Питер. Но они [Китай] стимулировали миграцию к побережью, и они стимулировали в крестьянской стране с низкой мобильностью. И у них это получилось. Гигантский переход.
Теперь вот вам [большое] китайское неравенство. И они живы до сих пор и продолжают развиваться. Я понимаю, что у Китая могут быть какие-то проблемы, как у всех, но, в общем, я бы из-за них сильно не заморачивалась с точки зрения пространственных диспропорций. Восточный пояс — суперконцентрация экономики. Уже заходит экономика вглубь, и даже на тяжелую периферию, кроме Тибета. В Сычуане уже все неплохо. [Развиваются] точки, где месторождения нефти либо крупный региональный центр. На стыке с казахской границей они сделали очень приличную зону. Поэтому китайцы в этом смысле предельно рациональны и, я вам честно об этом скажу, очень умны в своей территориальной политике.
И вы знаете, там есть очень важная вещь. Первое — они играют вдолгую, и второе — они не любят себя пугать, как мы. То китайская угроза, то европейская угроза, то американская… Они просто делают по уму и долгу.
Чем они отличаются в своей политике? Они видят дифференцированные цели. И для востока страны, который уже развит, это усложнение экономики, рост потребления, развитие агломераций — все по уму. На территориях северо-восточных, где советская индустриализация, — убирать советское железо, пускать частный бизнес, учить людей. И идти из побережья вглубь у них получается. И на западе, в слабо развитых территориях, — инфраструктура, города, образование. То есть точки, за которые они эти территории вытаскивают.
Вот когда вдруг вам на глаза попадется «Стратегия пространственного развития Российской Федерации», она выпущена будет в декабре, ради интереса сравните, что я вам рассказывала про Китай и что «нарожали» мы. С констатацией там все неплохо, но у нас с вами директивно назначены 40 агломераций, которые мы будем развивать, директивно назначены специализации регионов… Ну, вперед и с песней. Очередная «хотелка». Потому что нет трезвого взгляда.
Что в развитых странах? Вы знаете, здесь уже картинка, когда вошла Центрально-Восточная Европа, и она поразительная. До какой степени наши соседи по карте слева, бывший соцлагерь, делают ставку на развитие сильных регионов. То есть это регионы пристоличные, где-то приморские, где-то граница с развитыми западными странами, потому что всегда плюс — перепад цен, стоимости рабочей силы, инфраструктура и электроэнергия выгодны. И вот вы видите, каким было неравенство между странами и что с ним стало [оно снижалось] и каким было неравенство между регионами внутри стран. Оно не только сохранилось, оно даже маленько выросло. То есть ценой опоры на регионы с конкурентными преимуществами вытаскивается вверх скорость развития всей страны.
И это то решение, которое должны были принимать мы. Но у нас получилось то, что получилось: гиперстоличная агломерация, нефть и газ. Да, страна большая, издержки территориальные есть, но нельзя ли бы как-то поумнее?
Важная история, почему европейцы выравнивают, но они выравнивают не столько экономическое развитие, они пытаются выравнивать домашние хозяйства. Людей, по-простому. То есть нельзя допускать большого разрыва уровня жизни. И выравнивают они не столько через региональную, сколько через очень сильную социальную политику. Лучше, больше помогают бедным домашним хозяйствам. А, поскольку в отстающих регионах доля бедных домашних хозяйств выше, как следствие, происходит некоторое выравнивание и межрегиональных различий.
(...) Благодаря нефтегазовой ренте мы стали страной с меньшей дифференциацией между регионами. Но тем не менее мы страна с латиноамериканским уровнем неравенства между доходными группами в целом по стране (в 16 раз коэффициент фондов), а в регионах — до 17-18. То есть внутрирегиональное неравенство подоходных групп. Проблема не в межрегиональном неравенстве доходов. Проблема в диком социальном неравенстве по доходам как в целом по стране, так и внутри регионов.
Попробуем как-то суммировать то, что я вам сказала. Будет две стороны. Первая будет близка к либертарианской идее: не режьте курочек, несущих золотые яички. Не мешайте экономически сильным регионам развиваться быстрее. Не отдирайте у них такое количество денег, что это замедляет их экономическое развитие. Знайте меру.
И второе — социальное неравенство обязательно должно смягчаться. И ведь это вопрос не только политических последствий. Это вопрос морали в обществе, это вопрос социальных лифтов для значительной части людей. Поэтому каждая страна на этой кривой [дилемма «равенство — эффективность»] (в каждый момент времени она может быть разной, и решение может быть разным) сдвигает свой выбор либо в сторону роста эффективности, но тогда с равенством будет напряженка, либо в сторону роста равенства, но, пардон, тогда будут вопросы с эффективностью, то есть скоростью развития.
Прежде чем я перейду дальше и покажу, как мы-то это делаем, у меня вопрос к аудитории. Будет три ответа: первое — сдвигаться в сторону эффективности, второе — сдвигаться в сторону равенства, потому что жуть у нас что творится, и третье — все оставить как есть, как-нибудь разберемся. Я его задаю потому, что мне нужно сравнить поведение государства и отношение аудитории.
Теперь я попробую вам объяснить, почему этот вопрос имеет значение. Потому что от того, как мы принимаем решение, формируется наша бюджетная политика — основной механизм выравнивания. Первое, и печальное: оставить регионы в покое, дать им те деньги, которые они зарабатывают, и дальше жить, как живется не получится. Потому что мы страна с чудовищными масштабами перераспределения, от которых мы быстро не уйдем. Как вам картинка последнего [2014-го] нефтяного года, когда еще цена была высокой? 27 процентов всех налоговых доходов федерального бюджета давал Ханты-Мансийский автономный округ, а три региона, с Москвой и Ямалом, — половину всех доходов. Вот [в 2016 году] грохнулась нефть, и вы видите, что теперь четыре — Питер добавился — дают больше половины. Как будете отпускать регионы на свободу, как потопаешь, так полопаешь, поработай сам, при таком адском неравенстве налоговой базы?
Причем государство собирает прежде всего рентные налоги, это налог на добычу полезных ископаемых, и, во-вторых, государство берет НДС, у которого очень сильный агломерационный эффект. Потому что конечное потребление — Москва, Московская область, Питер — там самый большой сбор НДС. Вы как это раздадите регионам? Потому что еще больше вырастут неравенства между [регионами с] суперконкурентными преимуществами и всеми остальными.
В двух словах — как шла наша политика поддержки. Доля дотаций в целом по доходам бюджетов субъектов Федерации все время снижалась. Наше государство стало маленько либеральным. Я скажу поточнее. Наше государство в 2015-м, 2016-м, 2017-м имело дефицит бюджета. И когда у вас дефицит федерального бюджета, что надо делать с регионами? Ну, маленько сэкономить. В 2017-м только начали добавлять, потому что выборы были на носу.
Теперь смотрите на уровень дотационности. Вам нравится вот это? От 85 до, где-то у Ямала, у Москвы, 2-3 процентов. То есть если мы не будем перераспределять, а бюджет — основной инструмент выравнивания, то у нас с вами получится интересная картинка. Как будет воспроизводиться человеческий капитал в слаборазвитых регионах? Ответа на это нет.
Ответ есть на то, почему мы перераспределяем именно так, как мы перераспределяем. (…) Россия не просто много перераспределяет. Она перераспределяет еще и непрозрачно.
Кому мы помогаем? Мы уже договорились, что помогать надо бедным, слабым. Вопрос: эти приоритеты соответствуют критериям бедности? 11 процентов — Дальний Восток (это не критерий бедности; это критерий очень высоких бюджетных издержек, там очень дорого все содержать), 11 процентов — республики Северного Кавказа, и рост с 4 до почти 7 процентов доли Крыма с Севастополем. Это про бедность или про геополитику?
Теперь, как мы довыравнивались. Потому что, помните, принцип оспаривать невозможно. Разбираться нужно в инструментах. И здесь много чего скрывается. (…) Мы дораспределяли чаще всего так, что, если ты бедный, чего тебе трепыхаться, все равно догонят до какого-то стандарта, это где-то 70 процентов от среднедушевых расходов по России. Кто наверху? Два типа: у кого нельзя отнять налог на прибыль и на доходы физлиц, и второе — кто считается главным геополитическим приоритетом. Калининград немножко другая история, там особая зона. Вот как мы выравниваем. Может, в этой модели надо что-то поправить?
И вот я подвожу как бы итог. Мы много берем у экономически сильных регионов? Да. Но мы берем в основном рентные или квазирентные налоги, и это более или менее справедливо. Потому что западносибирскую нефть поднимала вся страна, и дивиденды не могут идти только в Тюменскую область с округами.
Второе. Мы большое перераспределительное государство? Да. И это наша беда, потому что большое перераспределительное государство — это много бюрократии со своими частно-групповыми интересами.
Далее. Мы должны перераспределять? Да, конечно. Но по более прозрачным критериям и не так, «заборчиком», а все-таки дифференциация должна быть между теми, кто топает лучше и топает хуже.
Что еще мы пытаемся делать? Как избавиться от нашей родовой проблемы? Первое: ну если у Москвы так все отлично с рентой, давайте мы и Питеру эту ренту пересадим? Вот, «Газпром» уезжает в Питер, «Газпром нефть» уже там, а Валентина Ивановна Матвиенко вообще родила гениальную идею: а давайте все крупные российские компании рассадим по городам-миллионникам? Вы представляете, какая прибыль будет у «Аэрофлота»? Уже «Сапсанов» давно не хватает, а так летать-то мы будем по всей стране. Конечно, это маразматические предложения, связанные с рентоориентированным мышлением. Это беда российская — видеть прежде всего ренту.
Второе. То, что мы наделали особых экономических зон, стимулирующая политика, — толку грош. Потому что маленькие, плохонькие, и, когда у вас есть вот такая дырочка вымытая, а тельце все еще покрыто коростой, в этой дырочке экономики как-то много не становится.
Про программы развития рассказывать даже не буду, там одна печаль.
Главное в России — не неравенство. В России главная проблема — чудовищные институты, которые задавливают регионы, не имеющие суперъявных конкурентных преимуществ. Это первое.
Второе. У нас не получится хорошо реализовать либертарианскую идею дерегулирования, децентрализации. Не верьте тем, кто будет говорить «сбросим налоги». А что мы можем сбросить? Налог на прибыль, НДС и НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых — прим. «Ленты.ру»). НДПИ — значит, жирные коты получат еще больше. НДС — Москва уже лопается от денег, а получит еще больше.
Нет простого решения. Это беда. Можно поукрупнять все к чертовой матери, [сделать] 5-6 субъектов, но тут-то я начну беспокоиться о территориальной целостности Российской Федерации.
Если мы будем внедрять хоть какие-то вменяемые институциональные меры, пожалуйста, имейте в виду, платой за это будет рост территориального неравенства. Это неизбежно. А вот вопрос по социальному неравенству требует отдельной дискуссии, потому что это не только помощь государства, это инвестиции в человеческий капитал, и они должны быть терпимо сопоставимы на разной территории. В вашей аудитории, я надеюсь, не надо опровергать лозунг «хватит кормить Кавказ»? Я очень устала его опровергать. Ну, пожалуйста, инвестируйте в пенитенциарную систему, у вас всегда есть альтернатива, ни в чем себе не отказывайте. Или в ФСБ на территории Северного Кавказа. Я предпочитаю инвестировать в человеческий капитал. А мобильность России будет расти, и следующие поколения будут более свободны в выборе.
Но я бы сказала так. В моем понимании все очень просто. Быстро в стране ничего не изменится. У регионов права выбора очень мало. У нас вертикальная, очень жесткая система. А у человека право выбора все равно остается. И шоб оно у вас было.