Ровно 30 лет назад, 3 октября 1994 года, президент Борис Ельцин подписал указ о том, что выборы руководителей регионов могут проводиться только с разрешения главы государства. Одним из первых его результатов стала отмена выборов губернатора Приморского края, назначенных на 7 октября 1994 года. Однако в Кремле наверняка ставили перед собой не только ситуативные цели. Ведь 1990-е в России стали временем губернаторов-тяжеловесов — политиков, способных по своему влиянию потягаться с федеральными министрами и считавших себя едва ли не ровней Кремлю. Насколько могущественны были губернаторы-тяжеловесы и почему их не осталось в современной России — «Ленте.ру» рассказал директор Института политики и государственного права Виталий Иванов.
«Лента.ру»: Откуда в России появились губернаторы-тяжеловесы?
Виталий Иванов: Историческими предшественниками губернаторов-тяжеловесов ельцинской эпохи 90-х годов были первые секретари региональных комитетов КПСС брежневской эпохи. Здесь потребуется небольшой исторический экскурс. Дело в том, что и в сталинское, и в хрущевское время практиковались регулярные ротации. Руководителей, то есть первых секретарей, постоянно перебрасывали с одной работы на другую, с одного региона в другой. Кадровая политика носила очень, я бы сказал, нервозный характер.
Люди на одном месте долго не засиживались, им просто не давали. А в брежневский период, причем это было провозглашено практически официально, публично, был взят курс на так называемую кадровую стабильность. И, соответственно, первые секретари стали задерживаться на своих должностях по десять и более лет.
В то время тоже говорили, что, когда человек долго сидит на какой-то должности, у него появляются определенные замашки, определенная психологическая деформация, которую люди обычно считывают — начинают проводить какие-то параллели с феодалами, с князьями, с царями и так далее.
Просто как пример: в брежневскую эпоху был такой первый секретарь Ярославской области Федор Лощенков, которого звали «царь Федор Иванович». Таких «царей», «князей» было много, и это стало отмечаться именно в брежневскую эпоху, когда первые секретари стали руководить, «секретарствовать» в регионах подолгу. То есть они имели возможность врасти, укрепиться и так далее. Понятно, что те руководители, которые там в прежние эпохи руководили, управляя по два-три года, такими «царями Федорами Ивановичами» стать не могли в принципе.
Эта традиция сильных региональных руководителей, кое-где до сих пор сохраняющаяся, уходит своими корнями именно в брежневскую эпоху, не ранее. Ее не стоит искать в имперском прошлом, потому что вся наша живая, скажем так, политическая, государственная, аппаратная традиция все-таки коренится в позднесоветском прошлом или в крайнем случае в послевоенном периоде, но никак не глубже.
В связи с этой темой часто вспоминают фразу Бориса Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Верно ли, что именно она послужила спусковым крючком для процесса усиления региональных элит? Или Ельцин просто озвучил то, что уже и так стало к тому моменту реальностью?
Понимаете, верно и то, и другое. В первую очередь, конечно, второе. Ельцин пытался в определенном смысле действовать по известному принципу: если не можешь остановить какой-то негативный процесс, попытайся его возглавить. Понятно, что дезинтеграционные процессы тогда пошли вглубь. Началось это на уровне Советского Союза. В первую очередь, в Прибалтике, Грузии и так далее. Но дальше стараниями, кстати говоря, союзного центра — это была сознательная политика Горбачева и сотоварищи — последовали попытки стимулировать дезинтеграцию уже в России, запустить различные центробежные процессы на уровне внутрироссийских автономий, в первую очередь в Татарстане, с целью противопоставить Ельцину его собственных сепаратистов.
В такой ситуации Ельцин попытался возглавить процесс парада суверенитетов, который с союзного уровня пошел вниз, на уровень внутрироссийский. Тем самым он пытался использовать его для своей выгоды. Но надо отметить, что буквально через, если не ошибаюсь, полгода Ельцин публично признал, что российское руководство совершенно зря втянулось в соревнование с руководством союзным в деле раздачи суверенитетов. То есть он эту свою знаменитую фразу «Берите суверенитета...», которая была произнесена в Уфе, фактически дезавуировал.
А теперь по поводу того, подстегнуло или не подстегнуло. Все-таки это было сказано на уровне руководства страны, хотя тогда Россия еще не была в полной мере страной, но тем не менее она к этому шла, и умным людям было примерно понятно, чем все закончится. Так вот, такими заявлениями руководство страны демонстрирует свою слабость — это именно слабость, когда центральная власть вынуждена, пусть для вида, имея в виду какие-то свои локальные выгоды, поддерживать идею ослабления государства.
И когда люди это видят, как они рассуждают? Раз такое дело, надо этим пользоваться. Это же окно возможностей. Соответственно, в регионах эта публичная демонстрация слабости была воспринята как команда к действию. Ну и люди начали предъявлять какие-то дополнительные требования, проявлять какие-то дополнительные амбиции и так далее, и тому подобное. Это несколько схематичная картина, но в принципе так можно описать то, что тогда происходило.
Как вчерашние члены КПСС превращались в губернаторов-тяжеловесов? Что они для этого делали?
Было обязательное условие, без которого такой тяжеловес не мог состояться. У него могла быть разная личная история, это мог быть действительно бывший партийный советский руководитель, это мог быть бывший военный, как в случае с [Русланом] Аушевым и [Александром] Руцким, это мог быть бизнесмен из кооператоров, но обязательным, непременным условием, без которого тяжеловес не мог появиться, была победа на прямых выборах.
То есть важнейшую роль в становлении этого, если угодно, феномена губернаторов-тяжеловесов в 90-х годах сыграло введение прямых выборов глав регионов. Сначала выборы проводились только в республиках, а также в Москве и Ленинграде. Хотя тогда Москва и Ленинград еще не считались субъектами Федерации, они ими и стали только в 1992 году. Если же мы говорим про субъекты Федерации, существовавшие на момент проведения выборов, то началось все с Татарстана в 1991 году. Затем это распространилось на другие республики, а потом, с 1993-го, начали проводить прямые выборы в краях и областях.
На тот момент не существовало формальных механизмов отрешения всенародно избранных глав регионов. То есть назначенных Ельциным губернаторов можно было снимать, он это делал сколько угодно. Но снять всенародно избранного руководителя субъекта, как тогда считалось, невозможно, потому что нет ни соответствующих норм, ни соответствующей политической практики — переступить через народное волеизъявление тогда казалось несколько неуместным. На самом деле бояться было нечего. И не то чтобы боялись, но связываться с этим тогда не хотели. Перестраховывались, можно сказать.
Глава, который выиграл прямые выборы, конечно, не всегда становился политическим тяжеловесом. Но нельзя было стать политическим тяжеловесом, если ты не выиграл выборы. Потом надо было подтверждать свой статус. Были случаи, когда кто-то выигрывал выборы в 1993-1995 годах и вроде бы становился хозяином территории. А через пять лет его кто-то другой на выборах выносил и сам становился губернатором-тяжеловесом вместо предшественника.
В Липецкой области, например, был достаточно сильный губернатор Михаил Наролин, из советских руководителей. Он в 1993 году выиграл выборы, а в 1998-м его вынес Олег Королев, который потом там лет 15-20 сидел губернатором, до самого недавнего времени.
Часто говорится, что губернаторы-тяжеловесы компенсировали относительную слабость центральной власти в 90-е. А какое они занимали место в неформальной федеральной иерархии? Например, про некоторых говорили, что они могли себе позволить чуть ли не двери московских кабинетов открывать пинком ноги.
Понимаете, это некое обобщение, а всякое обобщение, безусловно, несет в себе сильное упрощение. Кто-то мог, кто-то не мог, смотря какую дверь, смотря по какому вопросу. Конечно, лоббистские возможности, авторитет значительной части тогдашних глав регионов были выше, чем сейчас. Среднестатистический губернатор тогда был более влиятельным, более ресурсным, чем среднестатистический губернатор сейчас.
Понятно, что надо выводить за скобки руководителей отдельных территорий, таких как Москва, Татарстан, Чечня. Они и тогда были, и сейчас представляют собой достаточно сильных, влиятельных, могущественных игроков. Это люди, находящиеся на особом положении в губернаторском корпусе. Лужков вообще на президентский пост претендовал в конце 90-х годов. У него были для этого основания, это не на пустом месте выросло.
В общем, конечно, губернаторский корпус сейчас не тот, что был когда-то. Но считать, что в 90-х годах губернаторы правили страной, а федеральная власть ничего с ними не могла сделать, что они пинком открывали двери, диктовали свою волю, — это очень сильное упрощение, очень льстящее тем ребятам.
Это были непростые, трудные времена. Федеральная власть, если она вдруг по какой-то причине хотела проявить свою волю, могла ее проявить и навязать.
Что в большей степени определяло тяжеловесность губернаторов? Экономические факторы, национальный состав населения региона или, скажем, географическое положение?
Географическое положение тут ни при чем. Конечно, на начальном этапе огромную роль играло разделение между республиками и нереспубликами. Потому что в советские времена, во времена РСФСР, именно автономные республики — АССР — считались субъектами Федерации. Края, области, тем более города республиканского подчинения никакими субъектами Федерации не считались. Только республики. Вплоть до 1992 года, до заключения федеративного договора, все нереспублики не были субъектами Федерации. Соответственно, с республиками носились как с писаной торбой.
Некоторые даже пытались отстаивать этот старый принцип. Муртаза Рахимов, например, выступал с заявлением, что только республики образуют Федерацию, а края и области — это так, не пойми что. То есть они Федерацию не образуют и субъектности федеративной им не положено.
Главы республик имели значительно больший статус в начале 90-х, чем главы нереспублик. Потом федеральный центр специально, чтобы притушить этих ребят, в первую очередь Рахимова, [президента Татарстана Минтимера] Шаймиева и так далее, начал целенаправленно повышать статус и нереспублик, и глав нереспублик. Это был курс на так называемое статусное выравнивание. На этом фоне даже Шаймиев уже не говорил об остальных республиканских товарищах. Он начал теряться со своей этничностью, со своей республиканскостью.
Конечно, в первую очередь вес регионального руководителя определялся экономическим потенциалом его территории. Какой у него бюджет, какие предприятия на его территории. Какие у него благодаря бюджету и предприятиям неформальные возможности экономического участия, так сказать.
Сейчас главы Ингушетии и близко ничего себе такого не позволяют и позволить не могут, что тогда себе позволял Аушев.
А с чем связано такое влияние Аушева?
С его личными особенностями. Можно себе представить, что было в 90-х. Ну и [Кирсан] Илюмжинов был довольно-таки активен и претендовал на влияние. И оно у него было. Почему? Потому что это можно объяснить не только какими-то личными его амбициями, пиар-способностями. Он у себя в республике сделал внутренний офшор.
Можете погуглить, посмотреть «внутренний офшор, Калмыкия, 90-е годы». Этим офшором пользовались очень многие федеральные игроки. Благодаря этому, конечно, амбиции Илюмжинова получали дополнительное подкрепление и в части связей, и в части ресурсов.
Часто говорят, что к концу 90-х Россия была на грани распада. А какова в этом была роль региональных элит и губернаторов-тяжеловесов?
Она, безусловно, была весьма значительной, но надо понимать, что, когда мы говорим об угрозе распада, наверное, все-таки нужно конкретизировать, уточнять, что имеется в виду. Я не очень верю в то, что все 89 существовавших на тот момент регионов в равной степени хотели и могли выйти из состава России и пуститься в самостоятельное плавание.
Но существовал риск различных сепаратистских вылазок в целом ряде регионов, в первую очередь кавказских. И где-то как раз в конце 90-х данные процессы перешли в публичную, в активную фазу. Я говорю о волнениях в Дагестане, неоднократных волнениях в Карачаево-Черкесии и так далее.
Во-вторых, когда говорится об угрозе распада в широком смысле, имеется в виду и предъявление региональными руководителями завышенных претензий на федеративную, на общегосударственную субъектность. Это в первую очередь создание знаменитого губернаторского блока «Отечество — Вся Россия», когда коалиция губернаторов-олигархов попыталась захватить федеральную власть, надо называть вещи своими именами. У них из этой затеи ничего не получилось, но затея была сформулирована и предъявлена.
В этом тоже не было ничего хорошего, потому что региональные власти должны заниматься регионами. И ни о каких федеральных постах, тем более не полученных по воле федерального руководства, а захваченных самостоятельно, они мечтать не должны. Тогда этот психологический рубеж как раз был сломлен. И тот же Лужков размечтался о президентской короне. Но это никуда не годилось, и это, безусловно, должно было быть соответствующим образом подавлено. Собственно, это и произошло.
В последние годы обычно говорят, что эпоха губернаторов-тяжеловесов прошла. Вы согласны с этим?
Что мы вкладываем в понятие «тяжеловес»? Для того чтобы быть губернатором-тяжеловесом, нужно проруководить, на мой взгляд, не менее двух сроков целиком. За один срок точно нельзя стать тяжеловесом, только если ты не мэр Москвы и не глава Татарстана или Чечни.
А остальным для того чтобы стать полноценным губернатором-тяжеловесом, нужно если и не два срока полностью, то по крайней мере шесть-семь лет. Семь лет проработать на территории, пройти выборы, провести у себя федеральные выборы, пару кампаний, продемонстрировать свою эффективность и так далее, и тому подобное. Вот после этого ты будешь считаться таковым.
Но все-таки в первую очередь тяжеловесами у нас являются по факту руководители трех названных выше субъектов федерации, находящихся на особом положении.
Как вы считаете, эпоха классических губернаторов-тяжеловесов, как в 90-е, может вернуться? Или без потрясений это невозможно?
Губернаторы-тяжеловесы образца 90-х годов, то есть ребята, которые считают себя в известном смысле автономными, суверенными, независимо от того, что под этим понимать, — это, конечно, явление совершенно неприемлемое. Деятели образца Рахимова, или Росселя, или Наздратенко, которые открыто сопротивлялись каким-то федеральным решениям, вступали в публичную полемику с федеральным руководством. Тот же Ножиков был в Иркутске, очень вредный был губернатор. Недолго был, но был. Был еще ряд товарищей. Если мы про это явление говорим, то оно абсолютно неприемлемо.
Этого не должно быть в нормальном государстве. И вернуться такое может только в том случае, если наше государство вновь погрузится в какой-то кризис. Но не дай бог, ни в коем случае, никогда более. Вот поэтому я даже не хотел бы глубоко в эту тему погружаться. То есть теоретически в нас и метеорит может врезаться, и кирпич может любому человеку на голову упасть. Но вот обсуждать эти вероятности не очень хочется.
И я думаю, что в обозримом будущем нам подобное не грозит.
Если же мы говорим о губернаторах-тяжеловесах применительно к главам особых субъектов федерации или главам, которые проработали на своих должностях семь-восемь и более лет, это значит, что они находятся на хорошем счету, имеют лоббистские возможности. Но это было, есть и будет, и тут нет ничего опасного для государства, нет ничего эстетически неприятного, а только некая историческая и политическая неизбежность.