28 января в Парламентской ассамблее Совета Европы Страсбурге состоялись слушания о полномочиях делегации России. Это были вторые за год слушания по этому вопросу — в апреле 2014 года в связи с сецессией Крыма российская делегация была лишена права голоса и выдвижения кандидатур в управляющие органы ПАСЕ. И хотя на головы российских законодателей обрушились ритуальные проклятия, Россия не была исключена из организации. Нынешние слушания оставили ограничение россиян в правах без изменений.
Есть ли повод горевать? Российские СМИ уделяют этой проблеме значительное внимание, особенно эпизоду, в котором один российский парламентарий, не разобравшись в процедуре голосования, попытался выразить протест, вызвав смех в зале. Однако происходящее в Страсбурге столь же предсказуемо и закономерно, как и восход солнца. Вступая в Совет Европы постсоветские страны знали на что шли.
Некогда Совет Европы был прообразом Соединенных Штатов Европы. Герб и гимн организации до сих пор идентичны Евросоюзовским. Однако траектории европейской интеграции и Совета Европы разошлись. Сегодня в ЕС входит 28 государств, а в Совет Европы — 47. Поскольку вопросы экономики, социальной, внешней и военной политики остались за ЕС, Совет Европы был вынужден развиваться в плоскости, которая связала бы воедино все страны континента, а не только членов ЕС. В первой главе Устава СЕ указана главная цель существования организации: «осуществление более тесного союза между его членами для защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу». Поэтому с конца 1980-х годов основной предмет деятельности организации — это правовые и правозащитные вопросы.
В деятельности ПАСЕ принимают участие национальные делегации парламентов стран — участниц организации, сбалансированные по гендерному принципу. При этом резолюции ПАСЕ носят рекомендательный характер, то есть могут быть еще более безответственными, чем работа национальных парламентов. Наконец, в организации существует формальное деление на «демократические» и «вызывающие озабоченность» страны. Круг последних довольно широк — помимо России, это Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Босния и Герцеговина, Грузия, Македония, Молдавия, Монако, Сербия, Турция, Украина и Черногория. При этом государства Прибалтики квалифицируются Советом Европы как демократические. Вероятно, именно из-за столь специфического подхода к делению государств Белоруссия до сих пор предпочитает сохранять за собой статус кандидата на вступление в ПАСЕ, не становясь полноправным членом организации.
В «неблагонадежных» странах действуют мониторинговые и постмониторинговые миссии ПАСЕ из состава «демократических» стран. Периодически эти миссии делают доклад перед ассамблеей и в лучших традициях испанской инквизиции рассуждают о том, «являются ли индейцы людьми или нет».
Для России эти слушания всегда давали односложные ответы. Москва подавала заявку на вступление в Совет Европы в 1995 году на волне затухающей в России европейской эйфории. Затянувшаяся процедура вступления избавила россиян от иллюзий. Рассмотрение вопроса совпало с началом конфликта в Чечне, поэтому первое же слушание о вступлении Россию в СЕ было критическим — члены ассамблеи справедливо напомнили про непропорциональное и неразборчивое применение силы, нарушения прав человека и потребовали прекратить войну. В общем, сделали то, от чего последовательно уклоняются в связи с нынешним конфликтом на Украине. Годом позже Россия все же была принята в Совет Европы, который оценил планы Москвы по введению в стране моратория на смертную казнь. Но радости это уже не доставило.
Нынешние трения российской делегации с ПАСЕ не самые острые. Больше всего доставалось россиянам в конце 1990-х и начале 2000-х годов, когда в организации энергично обсуждался вопрос прав человека в связи с конфликтом в Чечне. Из 85 резолюций, рекомендаций, приказов и «мнений» ПАСЕ касательно России за неполных 20 лет ее членства 28 посвящены чеченскому конфликту. Острота полемики временами была такова, что в ходе второй чеченской кампании в 2001 году полномочия российской делегации были впервые ограничены. Еще 15 раз ПАСЕ оценивала состояние российской демократии, и девять раз — последствия российско-грузинского конфликта 2008 года. В октябре 2008 года ассамблея во второй раз обсуждала полномочия российской делегации, однако в итоге решила не ограничивать их. Завершает череду критических резолюций документ 2007 года о недопустимости использования поставок энергоресурсов как метода политического давления.
Бывает сложно объяснить российское долготерпение такой игрой в одни ворота, которое делает опыт участия России в работе ПАСЕ похожим на трагикомедию. Позиция ПАСЕ закономерно вызвала вопросы в России о том, стоит ли вообще участвовать в работе этой организации. Между тем наряду с Германией, Великобританией, Францией и Италией наша страна входит в число главных спонсоров Совета Европы. Как и ведущие экономики Европы, Россия имеет наибольшее число представителей в ПАСЕ — 18 человек.
Однако со временем характер обсуждений в ПАСЕ изменился и приобрел менее обвинительный уклон. Дело не только в заметном российском представительстве — за 20 лет в работе ПАСЕ приняло участие 193 российских парламентария. За это время стороны диалога привыкли друг к другу — россияне к тому, что европейцы помешаны на правах человека и плохо понимают постсоветское пространство, а европейцы к тому, что россиян невозможно вывести из равновесия критическими тирадами. Периодически случаются взаимные демарши, как нынешний, но это некая норма отношений. Однако свою главную функцию в российско-европейских отношениях ПАСЕ выполняет хорошо — позволять сторонам «выпускать пар», не доводя дело до разрыва.
Так сложилось потому, что ряд российских аргументов про «двойные стандарты» все же достигает сознания европейцев. Последние понимают, что их попытки давать моральные оценки положения дел на континенте не вполне обоснованы — хотя бы потому, как избирательно они даются. Резолюция ПАСЕ 2006 года по правам этнических меньшинств в Латвии, принятая при содействии российской делегации, осталась обтекаемой и настолько чуткой к латвийским интересам, что вызвала подозрения в симпатии к политике Риги.
Со временем стороны осознали, что возможность прямого диалога необходимо сохранить. В ходе последней сессии в Страсбурге эта мысль была выражена австрийским парламентарием Стефаном Шеннахом в виде формулы: «Мир в Европе возможен только с Россией, но не без России или против России». Эту точку зрения разделяет большинство западноевропейских членов ПАСЕ, в выступлениях которых прослеживалось желание «наказать» Россию, но не сильно. Один парламентарий откровенно сказал: «Я бы хотел знать, как в этой ситуации поступить правильно. Но не знаю». Эти сомнения показывают, что двадцатилетие взаимных контактов между парламентариями не прошло даром — европейцы все еще по инерции обвиняют Россию, но уже осознают, что в украинском кризисе «рыльце в пушку» не только у Москвы.
Такую постановку вопроса с порога отвергают представители в ПАСЕ «молодых демократий» Украины, Грузии и Молдовы. Несмотря на второстепенность ПАСЕ, парламентарии этих стран считают ее важным трамплином для своей политической карьеры и потому не стесняются в выражениях. Когда слушаешь выступления украинских и грузинских депутатов, иной раз складывается впечатление, что они стремятся стать святее Папы Римского — настолько ловко они мимикрируют под демократический стандарт: «ПАСЕ основана на принципах», «путинская Россия их нарушает», «будьте готовы быть следующими». В ответ раздаются вялые хлопки поддержки. Правда, ПАСЕ не самая энергичная ассамблея.
В ответ российская делегация вновь повторяет тезисы о необходимости строить «общеевропейский дом», не вступая в полемику. Опыт участия России в ПАСЕ показывает, что такие политические шторма ненадолго.