В России уже не первый год проходит кампания по проверке законности приобретения или оформления гражданства, в результате которой тысячи людей в одночасье объявляются "негражданами". У них изымают паспорта и предлагают пройти процедуру приобретения гражданства РФ. При этом в нашей стране, как известно, без паспорта невозможно даже билет на поезд купить, не говоря уже о получении медицинской помощи и реализации многих других жизненно важных прав и свобод.
Визит в территориальный орган ФМС по рутинному вопросу - обмена паспорта или оформления гражданства ребенку - может обернуться длительным кошмаром с изъятием паспорта, лишением гражданских прав и многомесячной нервотрепкой. Что делать, если вы стали очередной жертвой этой кампании? Куда обратиться? И насколько это все вообще законно? На эти и другие вопросы корреспонденту Ленты.ру ответила правозащитник из города Тарусы Людмила Жирова, которая имеет большой опыт отстаивания интересов граждан в суде, в том числе и по вопросам российского гражданства.
Лента.Ру: Людмила Андреевна, какие категории россиян, по вашему опыту, попадают в "зону риска" и могут при обращении в органы ФМС столкнуться с трудностями при оформлении документов?
Людмила Жирова: Проанализировав сотни историй, связанных с изъятием паспортов, можно сказать, что практически в "зоне риска" оказалось все население страны – в основном, бывшие граждане СССР. Любой гражданин России может неожиданно узнать, что его паспорт "выдан необоснованно" или "в нарушение установленного порядка", а то и просто получить резолюцию типа "в результате проверки установлено, что гражданином Российской Федерации вы не являетесь".
Любого, кто обратится в паспортный отдел по месту жительства по поводу обмена паспорта по возрасту, оформления загранпаспорта, оформления гражданства детям, а также при перемене фамилии, порче, утрате паспорта, ФМС может объявить "негражданином" и обязать заново пройти процедуру приобретения гражданства или доказать, что оно было приобретено законно.
Даже пенсионеры, имеющие бессрочный паспорт гражданина РФ, выданный в 45 лет, попадают под этот "каток", потому что и они могут паспорт потерять или испортить. Гражданство пожилых людей также попадает под сомнение, если их дети, обратившиеся по поводу своих документов или документов их внуков, оформляли свое гражданство на основании гражданства родителей.
В таких случаях "подозреваемыми" становятся уже все члены семьи, начинаются длительные проверки законности приобретения или оформления гражданства РФ, то есть "обоснованности" выдачи паспортов. В результате обратившиеся в ФМС и их дети становятся "негражданами" России, и паспорта граждан РФ у них изымают.
А какой наиболее распространенный повод для начала проверки?
По опыту могу сказать, что наиболее высок шанс привлечь к себе внимание ФМС у тех, кто родился не в России (РСФСР). А если и родился, то не имел постоянной регистрации в России на 6 февраля 1992 года - дату вступления в силу закона "О гражданстве РФ" от 28 ноября 1991 года, который начал действовать с 6 февраля 1992 года.
По этому закону гражданами России признавались все, кто родился на территории России (РСФСР, Российской империи), дети россиян, независимо от места их рождения, а также все граждане бывшего СССР, которые на 6 февраля 1992 года постоянно проживали на территории России. Этим людям не нужно было получать, а точнее, приобретать гражданство, государство признало его наличие "автоматически" и в 1990-х годах его просто оформили.
В подзаконные акты, инструкции попало лишь одно условие приобретения гражданства совершеннолетними лицами в порядке признания - по дате проживания. В базу данных МИДа или ФМС передавали сведения именно о приобретших гражданство, а не уже имеющих его по признанию или по рождению. Если сейчас в ней нет сведений о приобретении гражданства РФ, то от "подозреваемых" требуют либо предъявить документ о постоянной регистрации в России на 6 февраля 1992 года, либо установить факт постоянного проживания на эту дату в судебном порядке.
Кроме того, сотрудники ФМС утверждают, что признание наличия гражданства по рождению применимо только к лицам, рожденным уже после вступления в силу закона 1991 года. Таким образом, если у ФМС есть сомнения в том, что человек на эту дату был зарегистрирован в России - начинается проверка со всеми вытекающими последствиями.
Каковы же эти "последствия"?
Фактически - это лишение всех гражданских прав. Потому что имеющийся паспорт либо изымают, либо отказываются обменять, а никаких других документов не выдают вообще. Ни вида на жительство, ни разрешения на временное проживание взамен не выдается, то есть человек остается без удостоверения личности. Новоявленный "негражданин" лишается всех конституционных прав и свобод, в том числе жизненно важных: права на получение пенсии, пособий, свободу передвижения. Практика показывает, что в таком положении люди могут находиться месяцы и даже годы.
Есть ли срок давности по делам о гражданстве? Ведь сейчас уже очень трудно найти доказательства того, что происходило почти двадцать лет назад?
В первом законе о гражданстве РФ от 1991 года было указано, что "отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации возможна в течение пяти лет после приема". В соответствии с этим, все дела о выдаче паспортов гражданина РФ при приобретении или оформлении гражданства через пять лет могли быть уничтожены. В том числе и паспорта СССР с "прописками", вкладыши и другие документы.
Кое-где остались папки с делами по приобретению гражданства в порядке регистрации или в общем порядке (по последним выносилось решение президента или комиссии при президенте по вопросам гражданства), но дел по оформлению гражданства по признанию (по факту проживания в России на 6 февраля 1992 года) или по рождению не заводилось вообще, вот в чем дело! В сохранившихся вкладышах и в формах 1П (это стандартная форма заявления на выдачу паспорта, она хранится в паспортных отделах 85 лет) указано только основание оформления паспорта.
Теперь ФМС ставит под сомнение эти основания, считая, что постоянной прописки у лица не было или якобы неправильно определено гражданство родителей, а следовательно, у человека нет и гражданства России. А они, эти основания, были и есть, либо имелись иные, тоже законные. Иногда ведь речь идет просто об описке или ошибке инспектора, например, номер статьи закона или ее части указан неверно.
По действующему сейчас закону "О гражданстве от 31.05.2002" N 62-ФЗ такой срок давности не установлен, то есть отмена решения по вопросу гражданства вроде бы может произойти в любое время, даже через десятки лет после его оформления или принятия.
Однако имеет смысл напомнить всем правоприменителям и "подозреваемым" гражданам о статье 5 закона 2002 года, в соответствии с которой гражданами Российской Федерации являются "лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона".
А также о статье 42, которая гласит, что "документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом и считаются действительными на день вступления в силу настоящего Федерального закона."
А какова процедура отмены решения о гражданстве? Можно ли по нашим законам лишить гражданства? И в чем разница между оформлением и приобретением гражданства?
Процедура лишения гражданства законом не предусмотрена, никакой государственный орган сделать это не вправе. Гражданин может выйти из гражданства РФ по собственному желанию. В законе есть возможность отменить решение по вопросу гражданства (это может быть решение о приеме в гражданство или выходе из него, решение о признании, либо о наличии гражданства) "если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений" (это цитата из статьи 22 действующего закона).
При этом законом четко определено, что "факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке".
То есть признание "негражданином" без судебного решения незаконно?
Да. В решении или в заключении об отмене решения по вопросу гражданства должно быть указано решение суда (или приговор), которым установлен факт, указанный в статье 22 – использование поддельных документов или предоставление ложных сведений о себе.
Далее. Оформление и приобретение гражданства - это две разные процедуры. Если, например, человек имеет гражданство по рождению, то есть "по праву крови", органы ФМС обязаны просто оформить ему документы. И обращаться в органы ФМС нужно с заявлением не принять в гражданство, а оформить уже имеющееся.
Старый закон о гражданстве (1991-го года) предусматривал, что граждане бывшего Советского Союза, проживавшие постоянно (обращаю внимание: не "прописанные", а проживавшие) в России на 6 февраля 1992 года, признаются гражданами РФ (на основании статьи 13, часть 1). Также признавались гражданами России лица, рожденные на территории РСФСР (статья 13, часть 2), а также их дети, если хотя бы один из родителей на дату их рождения проживал на территории РСФСР.
Вот тут, кстати, "постоянная прописка", существовавшая в СССР, и может иметь положительное (но не решающее!) значение, поскольку роды могли произойти не по месту постоянного проживания, а в пути, или в гостях у родственников за пределами территории РСФСР.
Кроме того, дети россиян, независимо от места их рождения, на момент рождения являются гражданами России по "праву крови". Это положение разъяснил Конституционный суд РФ в своих определениях от 21 апреля 2005 года номер 118-О и от 24 мая 2005 года номер 235-О, ссылаясь на сохраняющее свою силу Постановление КС РФ от 16 мая 1995 года номер 12-П. И вообще, гражданство несовершеннолетних детей зависит от гражданства родителей и изменяется в соответствии с гражданством родителей, но после 14 лет – только с согласия самих детей, а по достижении совершеннолетия утрачивается или меняется только по их собственному волеизъявлению.
Если же оснований для признания наличия гражданства нет, то его можно приобрести в общем или упрощенном порядке – в зависимости от обстоятельств - по заявлению в полномочный орган.
Обязан ли гражданин доказывать законность получения или оформления гражданства, если он уже в течение многих лет имеет паспорт гражданина Российской Федерации?
Нет, не обязан. Он имеет право при обращении в отдел ФМС в установленный срок получить новый паспорт, зарегистрировать детей, оформить им гражданство России и тому подобное. Но у отделов ФМС, при наличии оснований сомневаться в действительности паспорта (как документа) или в наличии гражданства, есть право проводить соответствующие проверки. Однако эти проверки не могут проводиться с нарушением сроков оформления документов и с нарушением соответствующего регламента.
Если ФМС считает, что при оформлении (или приобретении) гражданства был совершен подлог или имела место подделка документов, то это следует доказать в судебном порядке, прежде чем выносить решение "об отсутствии гражданства", тем более "полагать", как пишут в заключениях инспекторы отделов ФМС, что "паспорт следует изъять и уничтожить".
Давайте все-таки разберемся с "пропиской" и "проживанием" на 6 февраля 1992 года. Что же имелось в виду в законе?
В законе имеется в виду именно проживание на территории РФ, а оно может подтверждаться по-разному. Но еще раз напомню, мы не обязаны при наличии законно выданного паспорта гражданина РФ что-либо доказывать. При наличии паспорта гражданина Российской Федерации, при необходимости его обмена или оформления гражданства детям, у чиновников нет права требовать установления факта проживания, тем более нет права изымать паспорт.
При оформлении же много лет назад гражданства РФ по признанию (по части 1 статьи 13-ой закона "О гражданстве" 1991 года) можно было предъявить, помимо сведений о регистрации, и другие сведения о проживании – документы о трудовой деятельности, учебе, лечении, рождении и воспитании детей в России (справки из школы в том числе) и прочее. Можно было при отсутствии или недостаточности документов установить факт постоянного проживания и в судебном порядке с привлечением свидетелей.
По вашему мнению, происходящее связано с несовершенством законов или это произвол отдельно взятого ведомства?
В совершенстве нашего закона "О гражданстве" (как старого, так и ныне действующего), я не сомневаюсь. В законе 1991 года указано, что отменить решение о приеме в гражданство можно только в течение пяти лет, но только в том случае, если лицо представило фальшивые документы или заведомо ложные сведения о себе. При этом на супруга и детей, приобретших гражданство вместе с ним, эта отмена не распространяется, если они не были осведомлены о неправомерных действиях родителей.
В действующем законе указан тот же повод для отмены решения, но срок для отмены прямо не указан. Зато есть статьи 5 и 42, которые я упомянула выше. Но они просто игнорируются, несмотря на то, что нормы статьи 22 закона отражены и в подзаконном акте – Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства (пункты 51-55). Но в ФМС нашли "хороший" довод: "поскольку не было решения о приеме в гражданство, то и отменять нечего!".
Да, в случае признания по статье 13 и по рождению (статьи 14 и 15), решение о приобретении, точнее, о приеме в гражданство, выносить не требовалось, потому что гражданство просто оформлялось. Случались и ошибки инспектора, и описки: например, во вкладыше вместо статьи 13 указана статья 18 (а это уже приобретение, которого действительно не было).
Но, как я считаю, и как было указано в одном из решений суда, лицо, правомочное оформлять паспорт при наличии гражданства по закону, и приняло соответствующее решение, которое можно отменить лишь при обстоятельствах, указанных в статье 22 (подделка, ложные сведения и вина гражданина). Гражданин ведь при этом законов не нарушал, паспорт получил из рук инспектора и выполнил все предписанные процедуры.
Тут надо изложить историю вопроса, возможно, она неизвестна широкой публике. В 2003 году, после внутренней проверки МВД РФ "вдруг" выяснилось, что в отдельных паспортно-визовых службах имел место сговор сотрудников с "посредниками", злоупотребление служебным положением, оформление российских паспортов иностранным гражданам, даже находящимся в розыске. Были возбуждены несколько уголовных дел в отношении сотрудников паспортно-визовых служб.
И началось изъятие паспортов у граждан России по распоряжению тогдашнего главы МВД России Бориса Грызлова от 6 марта 2003 года №1/1487. А после распоряжения №1/2074 от 22 марта 2004 года, подписанного уже министром Рашидом Нургалиевым, оно приобрело характер "эпидемии". Напомню, что в преддверии подготовки нового закона о гражданстве (2001-2002 годы) практически во всех паспортно-визовых службах коридоры были заполнены очередями из лиц, прибывших на территорию РФ в конце 80-х - начале 90-х годов с паспортами СССР, чтобы успеть оформить гражданство по упрощенному варианту – в порядке регистрации.
Но оформление документов по гражданству было "заторможено" чиновниками якобы в ожидании нового закона. Зато через "черный ход" чиновники наживались на неосведомленности граждан в процедурных вопросах. Неподалеку от паспортного стола РОВД или прямо на территории РОВД располагались группы "содействия иностранным гражданам". Процедуру ускоряли, или пропускали, иногда обеспечивали фиктивную регистрацию по месту жительства на 6 февраля 1992 года на территории РФ.
При этом практически у всех бывших граждан СССР были законные основания подать документы на приобретение гражданства в упрощенном порядке по статье 18 действовавшего тогда закона "О гражданстве", или на оформление гражданства по рождению, или по признанию – по проживанию на 6 февраля 1992 года на территории РФ и, само собой, на приобретение гражданства РФ в общем порядке.
Однако в результате кампания по проверке служебной деятельности чиновников обернулась против нас, граждан. Уголовные дела в отношении чиновников, как правило, прекращались за давностью лет, некоторые из них отделались небольшим штрафом или амнистией, то есть легким испугом. Многие были просто отправлены в отставку по возрасту. Но граждан с "ошибочно" выданными паспортами стали "сторожить" через линейные отделы милиции, банки, регистрационные палаты, изымать паспорта "на ходу", без соответствующей закону процедуры лишения статуса гражданина, даже без выдачи взамен изъятого паспорта иного удостоверения личности.
Случаи незаконного изъятия паспортов граждан РФ и количество судебных процессов особенно участились в 2006 году, когда вопросы гражданства и паспортизации были переданы из УВИР УВД РФ в Федеральную миграционную службу России. И это при том, что распоряжением самого Нургалиева от 24 октября 2006 №1/8562 предыдущее распоряжение о проведении "сплошной проверки" паспортов объявлено утратившим силу.
Так может, граждане сами виноваты? Пытались поскорее получить гражданство, паспорта, вот и "навертели", а теперь ФМС все это разгребает и наводит порядок?
Несомненно, были случаи явных подделок документов с фальшивой пропиской на 6 февраля через посредников, которые были в сговоре с чиновниками (которые настойчиво убеждали всех, что только она подтверждает признание гражданства РФ), и граждане об этом могли знать, но их вину следует доказать.
И есть процедуры расследования, привлечения к ответственности должностных лиц – для этого в системе МВД еще в 2004 году и была проведена внутренняя проверка. Но она обернулась ревизией закона со стороны ФМС, игнорированием чиновниками старых инструкций, по которым гражданство, например, российским военнослужащим и членам их семей, находящимся за пределами России, оформлялось через командира военной части.
Какие базы данных могли там быть? Если решили навести порядок в этих базах, то после проведенной проверки сведения о проверенном паспорте (гражданстве) надо внести в базу данных, или уточнить статью закона, по которой человек оформил или приобрел гражданство РФ.
Не все командиры воинских частей разбирались в вопросах гражданства, но все военнослужащие, проходившие службу в российской армии на 6 февраля 1992 года или принявшие присягу России, признаны гражданами РФ, соответственно и их дети не могут попадать под "подозрение". Также их жены, даже если и не имели гражданства по рождению, то, проживая на территории военной части, тоже признавались россиянами. Либо им оформляли (или могли оформить) гражданство по статье 18 – в порядке регистрации. Однако в последнее время военнослужащие и их семьи особенно часто попадают в "зону риска" как получившие гражданство якобы незаконно.
Как реагирует на происходящее прокуратура?
Прокуратуры разного уровня уже неоднократно признавали практику изъятия паспортов незаконной. Как пример, можно привести представление прокуратуры Саратовской области в адрес местных органов ФМС. В ряде случаев эти представления привели к положительному результату.
Но в десятках историй, которые описаны на моем консультационном форуме реакция прокуроров на местах была нулевая ("Вы не приобрели гражданства" и так далее), даже после решения суда! Было много обращений пострадавших в Генпрокуратуру, в адрес президента, к Уполномоченному по правам человека.
Имеется и множество судебных решений, которые признали действия ФМС России по изъятию паспортов незаконными. Осенью 2008 года Генпрокуратура указала ФМС России на массовые нарушения сроков оформления гражданам России загранпаспортов, которые были связаны как раз с проверками наличия гражданства. Загранпаспорта стали оформлять в срок, но спустя короткое время внутренний паспорт объявлялся по инициативе ФМС в розыск, затем изымался, соответственно и загранпаспорт становился недействительным.
И в результате, под давлением прессы, телевидения, которые, хоть и с большими купюрами, но рассказывали о пострадавших "от плохого закона", в апреле 2009 года Генпрокуратура РФ признала незаконной практику изъятия паспортов и отказов в их обмене, если отсутствуют неправомерные действия со стороны гражданина. Также было признано незаконным требование к обладателю паспорта подтвердить наличие у него гражданства или установить в суде факт постоянного проживания на 6 февраля 1992 года.
То есть Генпрокуратура поддержала позицию правозащитников?
Да. И дело не ограничилось констатацией фактов - Генпрокуратура поручила прокурорам субъектов РФ обращать особое внимание на нарушения закона в этой сфере и пресекать факты незаконного изъятия паспортов. "При выявлении нарушений в обязательном порядке ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц, вплоть до освобождения от должности", - сказано в этом документе.
Мы, правозащитники, надеялись на то, что с выходом этого документа ситуация изменится кардинально. Однако пока эти надежды не сбылись - ситуация практически не изменилась. Видимо, у "катка" большая инерция. И хотя в последнее время ФМС паспорт не изымает, но пользоваться им нельзя, поскольку он объявлен или будет объявлен недействительным, попадет в розыск, а гражданство РФ все-таки "изымается" до "установления правового статуса лица" - так решили в ФМС отреагировать на указания Генпрокуратуры, причем якобы по согласованию с ней.
Равносильно ли изъятие паспорта лишению гражданства? В каких случаях сотрудники ФМС имеют право изъять паспорт?
Паспорт гражданина РФ можно изымать в административном порядке, если он выдан на похищенном или на поддельном бланке, выдан неуполномоченным органом или в нарушение установленного порядка, что и указано в пункте 7 Постановления правительства РФ от 08.07.1997 N 828.
Но именно на этот пункт и ссылаются работники отделов ФМС в своих заключениях об отсутствии гражданства. Иногда на этот пункт ссылается и суд, к сожалению, не применяя при этом нормы закона "О гражданстве" и Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства.
В постановлении, как и в пункте 80 Административного регламента ФМС по оказанию услуги по оформлению паспорта имеется в виду только порядок оформления паспортов, указанный в Положении о паспорте. А порядок оформления (приобретения) гражданства РФ регламентируется Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ и пунктом 82 указанного выше регламента. И если есть сомнения в законности приобретения гражданства – снова вспоминаем статью 22 действующего закона "О гражданстве", где сказано, что факт подлога должен быть установлен в суде, только после этого и может быть отменено решение по вопросу гражданства.
Сотрудники ФМС, возражая на наши ссылки на статью 22, указывают, что поскольку нет прописки на 6 февраля 1992 года, а в базе данных сведений о приобретении гражданства нет, значит, не было и решения о приобретении гражданства, следовательно, и отменять нечего.
Но ведь в базе данных нет сведений о лицах, имеющих гражданство по рождению, признанных гражданами по дате проживания, признанных восстановленными в гражданстве в 1994 году (по статье 20 закона 1991 года). А в паспортных службах, в УВИРах в 1990-е годы работали достаточно грамотные инспекторы, действия которых при оформлении паспортов сейчас необоснованно признают неправомерными или ошибочными.
При этом их самих "освобождают" от ответственности, поскольку срок давности прошел или они уже уволены. А их решения как я уже объясняла, если и были ошибочными, то вины гражданина в этом нет. Но почему-то теперь невиновный ни в чем обладатель паспорта наказывается лишением гражданства.
Мне лично неизвестно, с какого года ведется база данных, на которую ссылается ФМС, как эта база комплектовалась – по паспортам или по приобретшим гражданство, попали ли в нее сведения из всех УВИРов, уничтожались ли материалы после истечения пяти лет, в соответствии с законом 1991 года. Не говоря уж о случаях уничтожения документов при пожарах, стихийных бедствиях и так далее.
Был случай, когда на запрос из отдела ФМС одного из районов Московской области из другого района ответили, что "сведениями об основании выдачи вкладыша не располагаем, поскольку при переезде не все материалы сохранились". И это послужило основанием для того, чтобы в городе Орехово-Зуево гражданке России отказали в обмене паспорта при перемене фамилии – не доказала, мол, что является гражданкой России. Пришлось обратиться в суд.
Как поступать, если в ФМС паспорт объявили "необоснованно выданным"? Куда обращаться, когда можно подавать в суд?
В первую очередь - не паниковать и не комплексовать. Вы не преступник и не правонарушитель. Прежде всего, надо получить отказ в проведении процедуры, по поводу которой вы обратились в территориальное подразделение УФМС (обмен паспорта, оформление гражданства ребенка или по другому поводу). Кстати, оформление гражданства ребенка не должно быть задержано из-за проверки вашего гражданства. Все общение с ФМС по поводу вашей проблемы – только в письменном виде.
Желательно разобраться самим, как вы приобрели гражданство – по рождению, по признанию или в порядке приема, по какому основанию. Если вы не совершали противоправных действий, подлогов, то будьте уверены, что не так легко вас лишить статуса гражданина. Особенно сейчас, когда есть хоть какая-то поддержка Генпрокуратуры в виде указаний прокурорам на местах контролировать соблюдение законности. Но и сами не плошайте, возможно, придется в итоге обратиться в суд, который в большинстве регионов в вопросах гражданства достаточно независим.
В отказе ФМС будет указано, почему ваш паспорт "недействителен" и не удостоверяет ваше российское гражданство. Паспорт не сдавать, ждать постановления о его изъятии – после решения уполномоченного органа, а это должно быть решение ФМС России или УФМС региона. В заключении полномочного органа должно быть указано, какая проверка (на предмет чего) проводилась и что она обнаружила: представление вами ложных сведений о своей персоне, украденный бланк паспорта или поддельный бланк. Или ФМС посчитала, например, что у вас на момент получения паспорта вообще отсутствовало право на приобретение гражданства России.
В зависимости от основания отказа вы и обратитесь с жалобой в суд. Точнее с заявлением в порядке статьи 254 Гражданского процессуального кодекса РФ на это заключение и/или решение или сразу на факт изъятия. И будете доказывать, что в 1990-е годы или даже после 1 июля 2002 года нашли положение закона, относящееся к вашей ситуации. Обратились в ПВС (паспортно-визовая служба) со своими документами, где вам помогли определиться, подали все требующиеся документы и в итоге вам оформили гражданство РФ и выдали паспорт.
Вы же не подделывали паспорт, не покупали его за углом, а законно получили его из рук представителя государства. Кроме того, любое решение по вопросу гражданства можно обжаловать, обратившись к президенту РФ, который имеет законное право отменять решения полномочного органа или восстанавливать лиц в гражданстве Российской Федерации.
А Вы пробовали обращаться к президенту?
В декабре 2008 года пострадавшие от ФМС направили коллективное обращение к президенту, в Госдуму, в Федеральное собрание. Руководство ФМС ответило: отписалось в Думу на запрос депутата и каждому из обратившихся по его проблеме, но суть ответов была та же, что и раньше – "вы не гражданин РФ, надо сдать паспорт и приобрести...". Тем не менее, уже в апреле 2009 года позиция ФМС несколько изменилась – в связи с указанием Генпрокуратуры прекратить изъятие паспортов.
Личные жалобы главе государства на ФМС - а их очень много - из администрации президента направляют для рассмотрения именно в ФМС - со ссылкой на Закон о порядке рассмотрения обращений граждан. Но установленный этим законом порядок рассмотрения обращений граждан не распространяется на те обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Закон "О гражданстве", являясь федеральным, установил, что именно президент Российской Федерации вправе отменить решение по вопросам гражданства Российской Федерации, принятое другим полномочным органом. Это указано в статьях 23 и 29 закона о гражданстве, и в пункте 54 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.
Если вас в ФМС лишили гражданства, то кроме суда только президент вправе отменить это решение. И к кому, как не к президенту, должен обратиться гражданин? А решение, которое принималось много лет назад в ОВИРе, которого уже нет, тоже должен отменить президент по представлению ФМС, но не сама ФМС (таков смысл статьи 23). И вот пример такого обращения.
Однако результат тот же: обращение гражданина, адресованное лично президенту, из его администрации (а не предложение от администрации или помощника президента в адрес ФМС - например, подготовить проект соответствующего указа) переправлено в ФМС со стандартной ссылкой на пункт 3 статьи 8 закона об обращениях, несмотря на то, что именно президент уполномочен рассматривать этот вопрос.
Мы понимаем, что по поводу спора о месте забора между участками или неправильном начислении платы за коммунальные услуги надо обращаться не к президенту. Но в этом нашем случае речь идет не о жалобе на рядового чиновника или на соседа, а об отмене решения по вопросу гражданства, конкретно – о лишении гражданства. Консультанты администрации президента должны бы более внимательно ознакомиться с законом, на который ссылаются, и со статьями, на которые мы ссылаемся в своем обращении к главе государства.
При разборе некоторых дел оказывается, что ошибку допустили сотрудники ПВС. То есть гражданин имел право получить гражданство по одной статье, а его оформили по другой. Теперь ФМС заявляет о незаконности получения гражданства. Как такие случаи рассматриваются с точки зрения закона?
Снова приходится ссылаться на статью 22 закона "О гражданстве". Если в суде не установлен факт подлога или предоставления заведомо ложных сведений – никто не в праве лишать статуса гражданина и просто изъять паспорт.
"Хорошо", если была допущена просто описка или ошибка в указании статьи, на основании которой оформлено (или приобретено) гражданство РФ. При этом у бывшего гражданина СССР была возможность приобрести (или оформить) по другой статье, и это можно доказать вменяемому проверяющему чиновнику или в суде. Хорошо – в кавычках, потому что неизбежна тяжба с чиновниками вплоть до успеха в суде или лишение гражданства.
Вот, например, случай гражданина Б., который рассматривался в 2003 году в Кисловодске. При рассмотрении заявления о неправомерности уничтожения вкладыша о принадлежности лица к гражданству РФ суд установил, что Б. имел право на приобретение гражданства по пункту "а" статьи 18 закона "О гражданстве РФ" от 28.11.1991 года в порядке регистрации, так как с 1990 года состоял в браке с гражданкой России.
А ему оформили вкладыш по части первой статьи 13 – по проживанию на 6 февраля 1992 года. Поэтому суд решил, что в результате неправильного применения действующего законодательства Б. был лишен возможности приобрести гражданство РФ на законных основаниях. В результате допущенной ошибки он был признан гражданином РФ, но по другому основанию. Но, поскольку Б. предоставил о себе достоверную информацию и не совершал подлога, паспортный отдел неправомерно отказал в документировании его паспортом гражданина РФ.
Так как гражданин законов не нарушал и право на приобретение гражданства имел, суд признал незаконным решение сотрудника Кисловодского ГОВД об отмене решения о признании Б. гражданином Российской Федерации и обязал выдать ему паспорт гражданина РФ.
Гораздо хуже, когда гражданство было оформлено законно более 10 лет назад, а работники ФМС вдруг "находят ошибку" бывшего работника ПВС, которой на самом деле не было, и изымают паспорт, когда нет ничьей вины, тем более гражданина России. Дело в том, что ФМС по-своему толкуют нормы законов, как, например, о постоянстве проживания, о приобретении гражданства по рождению, приобретении гражданства детьми, и игнорируют судебные документы Конституционного суда. Иногда даже признают вдруг кого-то или его детей гражданином какой-либо республики СНГ. Приходится обращаться в суд.
Как вы оцениваете судебную практику по делам о гражданстве? Насколько велика вероятность, что судебные органы защитят законные права гражданина?
Мой личный опыт судебных процессов при рассмотрении дел по непризнанию гражданства у лиц при наличии паспорта гражданина РФ имеет положительную статистику. Подробней ознакомиться с судебными делами и решениями вы можете на нашем форуме. Их там уже сотни. И статистика показывает, что суд хорошо разбирается в законе о гражданстве, если заявитель или его представитель сам разобрался в своем гражданстве.
К сожалению, большая часть наших побед произошла в регионах. В Москве доказать свою правоту значительно труднее. Особенно, в Мосгорсуде при рассмотрении кассационных дел. Есть примеры, когда суд соглашается с доводами ФМС о наличии ошибки при определении принадлежности к гражданству сотрудниками бывших ПВС. И отменяется законное решение первой инстанции.
В ситуации, аналогичной истории в Кисловодске, Мосгорсуд отменил решение районного суда, направил дело на новое рассмотрение, которое долго волокитилось, а затем действия ФМС по изъятию паспорта были признаны законными. Хотя в решении суда первой инстанции указано, что подразделения ФМС РФ при принятии решения о необоснованной выдаче заявителю паспорта гражданина РФ не учли наличие на момент выдачи паспорта обстоятельств, свидетельствующих о приобретении гражданства РФ в порядке регистрации при наличии родственника, в данном случае матери, которая по прямой восходящей линии являлась на тот момент гражданкой Российской Федерации.
Мосгорсуд отменил недавно решение суда, которым подтверждена законность оформления гражданства и фактически установлен факт постоянного проживания в Москве на заветную дату гражданина Ю., направив дело на новое рассмотрение. Мосгорсуд, вопреки своей прежней практике, указаниям заместителя председателя Верховного суда РФ, не считает проживание постоянным, если человек в это время учился, жил в общежитии, одновременно завел семью, работал и никакого гражданства, кроме российского, не имел.
И считает возможным лишать граждан паспортов и гражданства, несмотря на то, что если даже согласиться с такой трактовкой понятия "проживания", то теперь, через 10-17 лет, делать это при отсутствии неправомерных действий самого гражданина запрещено законом.
Надо сказать, что по жалобе гражданина практически невозможно возбудить надзорное производство в Верховном суде, а вот отменить решение, которое в пользу гражданина, по жалобе ФМС - был случай!
Раньше можно было добиться хотя бы истребования дела, получить отказ с возражениями на наши доводы. Теперь складывается впечатление, что жалоба до судей Верховного суда не доходит. Переписываются два-три предложения из решения предыдущей инстанции, но не опровергаются наши доводы, разве что присутствует стандартная фраза – "доводы жалобы содержат иное толкование закона", или "иную оценку доказательств".
Меня эта ситуация с нежеланием ВС РФ проверять подобные дела давно не удивляет, с тех пор как я проиграла в областном суде дело Ирины - гражданки России по рождению, выигранное в районном суде еще в 2004 году. Что-то изменилось в стране с отношением к коренным россиянам, и вообще ко всему населению, или, может, это экономика ставит свои "условия"...
Что вы имеете в виду?
Я имею в виду "заботу" о бюджете страны. Рассмотрение заявления на приобретение гражданства оплачивается госпошлиной в размере 1000 рублей. И если миллион граждан заново приобретет гражданство, то это уже миллиард. А если сначала заставят получить разрешение на проживание, затем вид на жительство с такой же пошлиной, то это уже три миллиарда. Не так уж много, но "с миру по нитке – голому рубашка". А в процедуре оформления задействованы разные конторы – нотариусы, фотографы, переводчики по оформлению документов на бланках, а еще есть лаборатории для выдачи медицинских справок - платных. А это занятость и, соответственно, налоги в бюджет...
Возвращаясь к судебной практике: так стоит ли обращаться в суд?
Конечно стоит. И не только по вопросам гражданства. Судьи хорошо понимают наши законы, и не так легко в решении оправдать беззаконие, как это делают чиновники, и пока что нет иного пути для восстановления нарушенного права, если не желаешь "сдаться" на милость чиновника. И именно благодаря суду мы кое-чего добились.
Например, Соглашение 4-х республик - России, Белоруссии, Казахстана и Кыргызстана - о регистрационном порядке приобретения гражданства в России стало реально работать только с 13 ноября 2003 года, после вынесения решения в Тарусском районном суде, хотя Соглашение вступило в силу еще с января 2000 года. До этого чиновники иначе понимали понятие "проживание", чем указано в Соглашении.
Есть просто прецеденты, как например, признание наличия гражданства по рождению, которое в течение шести лет не хотели признавать в отделе ФМС, потому что человек родился в Казахстане, - признание наличия гражданства России, несмотря на наличие уже иного гражданства (и паспорта другой страны).
Решения суда являются материалом, на котором граждане повышают свой уровень правовой грамотности, и служат примером разрешения спора для судей, впервые столкнувшихся с подобной темой, так как содержат ссылки на положения законов о гражданстве, на решения Конституционного суда и другие документы.
Я лично считаю, что без судебных историй, многие из которых попали в прессу, не было бы и указаний Генпрокуратуры. Но странно и обидно, что с 1992 года до настоящего времени Верховный суд ни разу не высказал своего мнения по поводу разрешения споров по вопросам гражданства и лишения статуса гражданина путем изъятия паспорта.
А есть всего-навсего три основных вопроса, по которым следует высказаться – о постоянстве проживания, о признании гражданства по рождению и об изъятии паспорта по причине "отсутствия" гражданства после того, как оно имелось в наличии в течение многих лет.
И такие вопросы ставились перед Верховным судом. Я лично направляла в декабре 2006 года к Уполномоченному по правам человека в РФ пачку решений суда и просьбу обратиться в ВС РФ. 14 марта 2007 года мне было направлено сообщение, что все отправлено в Верховный суд, а уже 16 марта все вернулось из Верховного суда с пояснением, что материалы будут использованы при изучении вопросов, связанных с применением российскими судами законодательства о гражданстве РФ. Оба конверта были получены в один день.
Ждем. Но Верховный суд молчит. Стало быть, так надо. Приходится бороться с беззаконием своими силами.
С Людмилой Жировой беседовал Владислав Гордеев