Без бумажки ― человек

Нужна ли в Токио или Париже прописка, чтобы получить право голосовать

Избирательница на выборах ассамблеи штата Уттар-Прадеш (Индия), 28 февраля 2012 года
Фото: Parivartan Sharma / Reuters

На выборах мэра Москвы, которые состоятся 8 сентября, не смогут проголосовать несколько миллионов жителей города. Точной их цифры не знает никто, однако официальная статистика позволяет говорить о 2,1 миллиона россиян, которые живут в Москве, но не имеют официальной регистрации. Власти города приветствуют «молодых и инициативных провинциалов», но упрощать процедуру регистрации в столице не торопятся, боясь наплыва желающих получить «московские льготы». «Лента.ру» решила выяснить, как получают право на участие в выборах внутренние мигранты в других странах мира, и пришла к выводу, что «недомосквичи» оказались в положении, сравнимым с нигерийскими и пакистанскими иммигрантами в Великобритании или алжирцами во Франции.

По данным Росстата на 1 января 2013 года, в Москве проживали 11 979 529 человек. На тот же день избирателей числилось всего 7 302 075 человек (на 1 июля еще меньше ― 7 176 568; на неожиданное падение цифр «Лента.ру» уже обращала внимание). Если добавить к ним около 1,7 миллиона детей и подростков и около 800 тысяч зарегистрированных иностранных граждан (точная статистика ни Мосгорстатом, ни УФМС по Москве не публикуется), остаются еще более 2,1 миллиона российских граждан. И это только если исходить из официальных цифр; по некоторым оценкам, население Москвы может доходить и до 15 миллионов человек, что означает дополнительные три-четыре миллиона граждан, лишенных права формировать региональные органы власти.

Россия исторически может гордиться тем, что после Февральской революции в 1917 году приняла самые демократические на тот момент избирательные законы. Право голосовать получили женщины и военнослужащие, а возрастной порог был снижен до 20 лет. И хотя на тот момент женщины уже получили право голоса в принадлежавшем России на правах автономии Великом княжестве Финляндском (в 1907 году) и в Норвегии (в 1913 году), предоставление избирательных прав военнослужащим было беспрецедентным, а возрастной порог ― самым низким в мире. Демократические завоевания 1917 года были обнулены в годы коммунистической диктатуры сначала поражением в гражданских правах «лишенцев», представителей «эксплуататорских классов», а затем безальтернативными выборами из списка «нерушимого блока коммунистов и беспартийных», который спускался по партийной линии.

В «новой России» ограничителем свободного голосования стала регистрация, которая заменила советскую прописку. На бумаге процедура выглядит просто и достойно ― собственники жилья, те, кто снимают квартиры по официальному договору найма, социального найма или поднайма, могут бесплатно оформить регистрацию по месту пребывания или по месту жительства, причем сама процедура займет всего три дня. Временная регистрация (то есть по месту пребывания) или постоянная (по месту жительства) при этом требуют одного и того же набора документов и мало чем друг от друга отличаются. Однако в большинстве случаев собственники не спешат оформлять регистрацию своим арендаторам, или уходя от налогов (хотя они могут заключить и договор безвозмездного пользования, в том числе и с указанием сроков регистрации), или опасаясь, что не смогут выписать своих гостей.

* * *

В международной практике есть несколько подходов к регистрации избирателей. Первый и самый простой ― обязательная регистрация всех без исключения обладающих правом голоса. Реестр избирателей может обновляться на регулярной основе, например, раз в триместр или полугодие, или перед каждым циклом выборов. Так, в России списки избирателей составляются на регулярной основе региональными избирательными комиссиями, собирающими данные от местных администраций дважды в год, по состоянию на 1 января и на 1 июля. Сразу же после объявления выборов списки избирателей передаются в участковые избирательные комиссии.

В некоторых странах реестр избирателей ведут на постоянной основе, и исправления в него вносятся автоматически на основе актов гражданского состояния и регистрации по месту жительства. Такая практика распространена в большинстве стран Европы, Австралии, некоторых латиноамериканских странах, а с 1997 года и в Канаде. Иногда, правда, учет граждан не имеет прямой привязки к выборам как таковым: в Швеции или Дании за составление такого реестра отвечают налоговые службы, которые просто передают свои данные избирательным комиссиям накануне выборов.

Ряд стран постоянного реестра избирателей не ведут, создавая его заново перед каждыми выборами и уничтожая по их окончании, ― исходя из того, что постоянный список избирателей (а значит, практически всех граждан страны) нарушает принцип защиты частной жизни, к таким принципам учета имеющих право голоса обратились большинство стран «новой демократии».
Правительства некоторых стран, например США, а также большинства стран Африки и Азии, считают, что участие в выборах ― это право, а не обязанность. Каждый гражданин должен сам принимать решение, пойдет ли он на участок для голосования, соответственно, и позаботиться о том, чтобы его имя оказалось в списке избирателей, он также должен самостоятельно.

Скандинавия и Нидерланды

В Швеции для получения права голосования на определенном участке 18-летним не нужно ничего, они оказываются в списке избирателей автоматически, а тем, кто покинул родительский дом, необходимо зарегистрироваться в местном отделении Налоговой службы не позднее, чем за 30 дней до даты выборов. Налоговая служба составляет Национальный регистр, из которого черпают информацию все заинтересованные госучреждения, в том числе и Служба по организации выборов (местный аналог ЦИКа). При переезде подданный Швеции должен сообщить об этом в Налоговую службу в течение недели, а в качестве места жительства он может назвать любое место, где он ночует не менее одного дня в неделю. Перерегистрация по почте или по факсу бесплатна.

После этого подданные короля Карла XVI Густава по почте получают карточки избирателя, в которых прописан номер их избирательного участка, его адрес и время работы. Вместе с удостоверением личности избирательную карточку нужно предъявить на избирательном участке. В случае ее потери есть возможность сделать дубликат непосредственно в день выборов на участке или обратившись заранее в окружной административный совет. В Швеции проголосовать можно досрочно ― адреса участков, на которых открыто досрочное голосование, также указывается в карточке избирателя. Есть возможность проголосовать и по доверенности, написав в свободной форме сопроводительное письмо.

Шведские подданные, проживающие за рубежом, также не теряют право голоса ― они должны направить в ту же Налоговую службу заявление с указанием своего адреса постоянного проживания за границей. Правда, они могут голосовать только на национальных выборах и референдумах и на выборах в Европарламент, в муниципальных или коммунальных выборах как избиратели принять участие они не могут. Карточки избирателя они получают не позднее, чем за 60 дней до дня голосования.
На муниципальных и коммунальных выборах в Швеции право голоса имеют не только шведские подданные, но и граждане других стран Европейского союза, а также Исландии и Норвегии. Они также должны зарегистрироваться в налоговых органах за месяц до голосования. Граждане других стран также допущены до голосования на местном уровне, если они состоят на учете налоговых органов в течение трех лет. Поскольку правительство считает необходимой интеграцию иммигрантов в шведское общество, Служба по организации выборов настоятельно приглашает к голосованию «целевые группы», до которых может не дойти информация на шведском: в ходе последних всеобщих выборов в 2010 году информация о процедуре голосования распространялась в Швеции на пяти языках.

Сходные со Швецией правила регистрации избирателей и голосования и в остальных скандинавских странах, а также в Нидерландах. Каждый голландец в 14 лет получает личный идентификационный номер социального обслуживания, который используется всеми государственными службами. Как и в Швеции, накануне выборов подданным Нидерландов от Службы базовой информации по почте приходят карточки избирателей на те адреса, по которым они зарегистрированы. Для регистрации на новом месте голландцу требуется либо заполнить онлайн-форму DigiD, либо отправить по почте, либо лично сдать в муниципалитет специальную форму, предъявив удостоверение личности и договор аренды. Для иностранца набор документов чуть больший: действительное удостоверение личности, дающее ему право пребывания в Нидерландах, свидетельство о рождении, договор аренды или купли-продажи жилья или письменное согласие владельца жилья на его проживание бесплатно. Перерегистрироваться бесплатно следует в течение пяти дней после переезда или заблаговременно, но не раньше, чем за месяц.

Франция

Все французские граждане, достигшие 18-летия, включаются в списки избирателей автоматически. При этом, переезжая, французы могут выбрать из двух вариантов приписки к избирательным округам ― по месту проживания или по месту уплаты местных налогов в течение последних пяти лет. Для этого достаточно, например, предоставить в мэрию копию квитанции об оплате электричества или водоснабжения, выписанные на ваше имя не ранее, чем за три месяца до даты подачи заявления, или налоговые декларации за последние пять лет. Также возможно зарегистрироваться у родственника или друга ― тот должен подать заявление в свободной форме, подтверждающее, что его гость проживает у него больше трех месяцев. Все эти заявления могут быть поданы как лично, так и по почте или через интернет.

При этом регистрация или перерегистрация не являются обязательными ― для подтверждения места проживания в некоторых государственных службах достаточно именных квитанций по оплате ЖКХ, но этих документов будет недостаточно для включения в списки для голосования. Во многом из-за этого в иммигрантских общинах особенно высок уровень незарегистрированных избирателей. На начало 2000-х, по оценке Сильвена Бруара и Венсана Тибержа, не могли голосовать до 23 процентов французов-выходцев из стран Магриба, Турции и Черной Африки.

Во Франции поправки в единый реестр избирателей производятся до 1 марта каждого года, но желающие проголосовать должны исходить из того, что данные о своем новом месте жительства они должны сдать до 31 декабря. Но можно быть включенным в списки избирателей и после этого срока, если предоставить документы, свидетельствующие, что переезд связан с профессиональной деятельностью.

Избирательного права фактически лишены некоторые категории заключенных ― они не лишаются голоса как такового, но лишаются права попадания в списки избирателей.

За рубежом для получения права голосовать французы должны встать на учет в своем консулате. А во Франции правом голоса обладают также граждане стран Евросоюза ― они голосуют на муниципальных выборах и на выборах в Европарламент.

США

В США, одной из стран, где за гражданином оставлено право самому решать, вписывать ли ему свое имя в реестр избирателей, на протяжении многих десятилетий на выборы являлись почти все зарегистрированные избиратели. В течение XIX века регистрация все сильнее усложнялась, ограждая выборы от участия в них бедняков, малограмотных, коренного населения Америки и потомков чернокожих рабов: потенциальным избирателям приходилось уплачивать налог на включение в списки, сдавать тесты на грамотность или доказывать владение имуществом на территории своего избирательного участка. В середине 1960-х подобные ограничения были признаны неконституционными, и в последнее время связка явки и регистрации стала ослабевать. Начиная с 1990-х многие штаты приняли законы, упрощающие процедуру регистрации избирателей, так что списки избирателей фактически стали охватывать все население старше 18 лет. К этому добавилось распространение в 1993 году на процедуры регистрации федеральных требований. Новый «Акт о регистрации на национальном голосовании» потребовал от штатов включать в списки избирателей всех, кто предъявляет водительские права, номер социального страхования или любые другие документы с указанием личности, выпущенные как федеральными госучреждениями, так и ведомствами уровня штата или округа.

Тем не менее, по данным федеральной Комиссии по обеспечению выборов, в 2012 году из более чем 242 миллионов имеющих право голоса, зарегистрированными избирателями были всего 193,5 миллиона человек, то есть 79,8 процента. Регистрация избирателей по-прежнему остается вопросом политическим: доля зарегистрированных избирателей среди этнических меньшинств ― в первую очередь, латинос, а затем уже афроамериканцев ― значительно меньше, чем среди белых избирателей. Поэтому, например, Демократическая партия перед всякими выборами помимо собственно агитационной кампании ведет и активную пропаганду регистрации среди этнических меньшинств и молодых избирателей, особенно тех, кто впервые получает право принять участие в голосовании, то есть среди своего потенциального электората.

Избирательный процесс в США остается полностью децентрализованным. В день президентских выборов или промежуточных, то есть не совпадающих с президентскими, выборов в Конгресс ведется не одна, а как минимум 51 отдельная избирательная кампания, и это если не учитывать выборы в зависимых от США территориях вроде Пуэрто-Рико или Американских Виргинских островов. Федеральные законы, вроде «Акта “Поможем Америке голосовать”» от 2002 года, являются по большей части лишь рекомендательными, и часто оспариваются властями штатов в суде. Так, власти Аризоны и Техаса ведут борьбу с федеральным правительством, требуя от него поправить свои рекомендации от 1993 года и включить в него возможность для штатов требовать на участке для голосования предъявления не только водительского удостоверения (внутренних паспортов у американцев нет), но и документов о наличии американского гражданства.

Германия и Австрия

В обеих немецкоязычных странах важным элементом социальной жизни является понятие главного местожительства. В Германии правила первичной регистрации варьируются от земле к земле: в большинстве земель направить в Службу регистрации резидентов муниципалитета по почте заполненную форму надо в течение недели после переезда, в Берлине и еще трех землях ― в течение двух недель, а в Рейнланде-Пфальце ― перерегистрация должна быть незамедлительной.

При этом в Германии при регистрации в качестве Lebensmittelpunkt (места приоритетного жительства) необязательно указывать место настоящего проживания, достаточно доказательно удостоверить, что в этом доме вы появляетесь как минимум дважды в месяц. В остальном список документов — аналогичный тем, что требуются в других европейских странах, например, договор аренды или купли-продажи жилья. Именно на этот адрес будет присылаться карточка избирателя, которую в случае неполучения можно заказать на избирательном участке или в местном муниципалитете, как лично, так через факс или электронную почту, но не по телефону.

Направлять какие-то документы в Службу регистрации резидентов по адресу прежнего проживания не нужно ― из прежнего реестра имя переезжающего будет исключено автоматически.

В Австрии перерегистрацию нужно пройти за три дня до переезда или не позднее, чем через три дня после него. При этом для включения в списки избирателей по месту нового жительства достаточно оповестить Управление гражданской службы по почте в свободной форме.

Великобритания

Попадание британца в список избирателей власти Соединенного Королевства оставляют на совести своих подданных. На правительственном сайте «О моем голосе» жителей Великобритании призывают озаботиться написанием письма в местное управление регистрации избирателей уже тогда, когда они только распаковывают свои чемоданы после переезда. Для того, чтобы вновь оказаться в списке избирателей по новому адресу, достаточно заполнить онлайн-форму, подписать ее и отослать в службу регистрации избирателей. Можно, кстати, зарегистрироваться и так, чтобы имя избирателя не появлялось в общем списке избирателей, однако для этого потребуются веские основания, например, специальное решение суда или постановление о включении в программу защиты свидетелей.

Правда, в Великобритании (но не в Северной Ирландии) ежегодно между серединой августа и ноябрем производится массовая рассылка форм регистрации избирателей. Зарегистрироваться для голосования, однако, можно только не позже 11 рабочих дней до даты тех или иных выборов. Необязательность регистрации в списках избирателей приводит к тому, что значительная доля выходцев из необеспеченных иммигрантских слоев оказываются за бортом выборного процесса. На начало 2000-х, например, до 15 процентов всех британцев африканского или азиатского происхождения не были зарегистрированы как избиратели.

Британцам рекомендовано уведомлять о своих переездах Королевскую Службу доходов и налогов ― для этого в письменной форме или по электронной почте следует направить заполненную форму с указанием полного имени, даты рождения и номера национального социального страхования. Изменения, внесенные налоговиками, автоматически будут скопированы и другими базами данных, в частности реестра соцстрахования, но не всеми. Например, владельцам недвижимости потребуется также уведомить о перемене места жительства Земельный кадастр. Так же следует поступить состоящим в базе претендующих на студенческое кредитование или членам Детского трастового фонда.

Никакой иной регистрации не требуется, что, впрочем, не исключает определенных сложностей: например, для получения водительского удостоверения с новым адресом на едином портале электронных услуг Government Gateway потребуется заполнить онлайн-форму, припомнив все адреса проживания за последние три года.

В 2011-м в Великобритании стартовала реформа избирательных списков, планируется переход от привязки списков избирателей к определенному месту жительства к индивидуализированному учету избирателей через базы министерства труда и пенсий.

Япония

Имена всех японских подданных, которые получают избирательное право в 20 лет, вносятся в «базовые регистрационные книги жителей», за ведение которых ответственны муниципальные власти. Поправки в эти книги вносятся регулярно, в марте, июне, сентябре и декабре, но могут производиться и автоматически ― муниципалитеты постоянно обмениваются данными о выбывших и вновь приехавших. Также книги обновляются накануне каждых парламентских выборов. Чтобы быть в них включенными, необходимо прожить на одном месте не менее трех месяцев, соответственно по истечении этого времени японский подданный наделяется и правом проголосовать у себя на участке.

После регистрации личные данные о проживающих становятся полностью публичными ― муниципальные комитеты по организации выборов имеют эти списки с именами, адресами и датами рождения зарегистрированных у себя на руках, и ознакомиться с ними может каждый желающий. Если у избирателя есть сомнения в правильности приписки своего или чужого имени к тому или иному участку, он может указать на это в муниципалитет, и если он окажется не удовлетворен ответом оттуда, то обжаловать список избирателей в суде.

Накануне выборов, как и во многих европейских странах, японский избиратель получает по почте напоминание, в котором указывается номер и адрес его избирательного участка (на задней стороне есть даже карта с указанием, где он находится). За счет высочайшего уровня доверия в японском обществе приносить с собой на участок какие-либо удостоверения личности не требуется ― напоминания именные, и достаточно предъявить лишь их; правда, иногда члены комиссии могут уточнить телефон или адрес, чтобы удостовериться, что их не обманывают. Однако обычно они ничего не спрашивают, даже у людей с европейской или африканской внешностью.

Канада

В Канаде власти переняли европейскую практику рассылки карточек избирателя по почте ― в этом Королевстве Содружества она называется «карточкой подтверждения регистрации Elections Canada» (так называется независимое агентство, подотчетное парламенту, аналог российского ЦИКа), такую карточку получает каждый, чье имя включено в Национальный реестр избирателей. В ней также указываются место и время голосования, но ее предъявление на избирательном участке не требуется. Вместо этого канадец имеет право предъявить или выданный государственным учреждением документ, содержащий имя и адрес желающего проголосовать (например, водительское удостоверение), или два документа не столь строгой отчетности, в одном из которых должен указываться адрес (к примеру, студенческий билет и квитанции об оплате коммунальных услуг). Если у него нет на руках удостоверяющих его личность и место проживания документов, это не лишает его возможности проголосовать: пришедший на участок может под присягой подтвердить, что имеет право голосовать, если заручится поддержкой еще одного избирателя ― тот должен лишь указать, что знает пришедшего лично и может назвать его адрес.

При переезде канадец уведомляет Elections Canada о своем новом месте жительства по почте или факсу, а в ряде провинций всего лишь исправляет свой профайл на онлайн-портале E-Registration. Однако в большинстве случаев этого не требуется, поскольку государственные службы, например, Канадское налоговое агентство, Почта Канады или провинциальные полицейские управления, автоматически вносят коррективы в реестр избирателей. Это дает весьма высокую отдачу: несмотря на то, что 14 процентов всех канадцев хотя бы раз в течение года переезжают, точность реестра избирателей остается на весьма высоком уровне — порядка 84 процентов, а в провинции Квебек, например, перед выборами 2007 года этот показатель достиг 97 процентов.

При этом сообщать свой новый адрес не является необходимым, но от этого зависит возможность получать медицинские услуги или отправлять ребенка в детский сад. Каких-то подтверждений для смены адреса не требуется. Исправления в предварительно опубликованных списках избирателей подданный Канады может попросить внести по телефону.

Индия

В Индии, крупнейшей демократии мира (правом голоса там обладают более 760 миллионов человек, что более чем в пять раз больше всего населения России), за составление списков избирателей отвечают налоговые управления местных органов самоуправления, панчаятов и муниципалитетов. Составление таких списков слабо автоматизировано за счет технической отсталости местных налоговых управлений и неграмотности значительной части населения (на 2011 год читать умели 74 процента индийцев). Поэтому служащие налоговых служб и сами проводят периодический обход своих участков, и агитируют потенциальных избирателей самим приходить и регистрироваться в управлениях или заполнять «Форму №6» Избирательной комиссии онлайн.

Для ее заполнения необходимо указать свой постоянный адрес, подтверждением места жительства при этом служит квитанция об уплате налога на имущество, оплате услуг ЖКХ, именная выписка с банковского счета, копия договора аренды, пенсионной карточки или паспорта. В некоторых крупнейших городах страны, например, в Дели, Бангалоре, Джайпуре и Ченнае обязанность регистрировать квартиросъемщиков ложится также и на арендодателя ― тот сообщает об этом в полицейский участок, ― однако, это делается по соображениям безопасности, и возможностей проголосовать квартиросъемщику само по себе не дает.
При этом индийцы сталкиваются с постоянными сложностями при переезде ― удостоверяющие личность документы (например, выданные на почте) зачастую не принимают различные государственные учреждения и компании (как предприятия ЖКХ, так и банки), что приводит к путанице и волоките при переоформлении адреса. Поэтому с 2004 года федеральное правительство запустило программу по созданию Национального реестра населения, который должен охватить каждого из более чем 1,21 миллиарда человек. Есть предложения внедрить и электронное голосование, которое, правда, потребует гигантского финансирования.