Стоило российским властям намекнуть на то, что они могут распечатать «кубышку» (так в стране традиционно называются средства стабилизационных фондов), как к «бесхозным» деньгам тут же потянулись руки министерств, а также государственных и частных компаний. Дополнительные траты, объяснили чиновники, необходимы для перезапуска скатывающейся в рецессию экономики. Однако это противоречит изначальным целям, ради которых создавался Стабфонд, — в первой половине 2000-х годов его планировали тратить только в случае резкого обвала цен на нефть.
Идея некоего фонда, который бы аккумулировал средства, полученные в условиях благоприятной внешней конъюнктуры (а также от приватизации, пользования государственным имуществом, выплат других стран по долгам России), обсуждалась чиновниками с самого начала 2000-х годов. Считается, что ее активно продвигал советник президента России Андрей Илларионов (сейчас — завзятый оппозиционер, развлекающийся, в частности, прогулками по горам в компании с Михаилом Саакашвили), в то время как против Стабфонда выступали не только те, кто привычно ратует за увеличение трат бюджета, но даже традиционно бережливый Минфин. Президент Владимир Путин упомянул Стабилизационный фонд в послании к Федеральному собранию 2001 года, но реальные очертания фонд стал приобретать только через пару лет, а полноценно заработал он с 1 января 2004 года.
«Мы должны в текущем режиме стерилизовать значительную часть средств, которые поступают от высоких цен на нефть. Для этого, в том числе, стабилизационный фонд и создается. Другая его задача — обеспечить нам запас прочности на случай резкого снижения цен на нефть. Мы сейчас хорошо живем, и у людей эйфория, что, наверное, так все время и будет. А вы вспомните 1998 год — 12 долларов за баррель. Вот если вы хотите подвергнуть бюджет, скажем, 2004 года риску быть невыполненным на треть, тогда можно обойтись и без стабфонда», — говорил в интервью газете «Коммерсантъ» в конце 2003 года министр финансов Алексей Кудрин, который из критиков фонда стал одним из самых последовательных его сторонников.
В законодательстве, посвященном Стабилизационному фонду, ничего не говорилось о первой функции «кубышки» (сдерживание инфляции), зато много было посвящено второй (тратам во время падения цен на нефть). От первоначальной идеи отправлять в Стабфонд доходы от приватизации правительство отказалось, зато в него, по закону, стали попадать не только средства, полученные от высоких цен на нефть, но и остатки средств бюджета на конец года. При этом в Бюджетном кодексе говорилось, что Стабфонд используется для финансирования дефицита бюджета при падении цен на нефть. Правда, существовала оговорка — если общая сумма фонда превышала отметку в 500 миллиардов рублей, часть средств можно было потратить и на другие нужды.
Эту отметку благодаря высоким ценам на нефть Стабфонд преодолел почти сразу, и деньги из него нет-нет да и направлялись на сторонние цели: например, на выплату внешнего долга или на покрытие дефицита Пенсионного фонда.
Именно катастрофический дефицит Пенсионного фонда (трансферт из федерального бюджета на выплату пенсий достигнет к 2014 году трех триллионов рублей) заставил чиновников реформировать Стабфонд: уже в 2008 году он был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В первом, большем по объему, средства аккумулируются для финансирования дефицита бюджета в случае резкого падения цен на нефть, во втором — для финансирования пенсионной системы.
Как работает новая двухуровневая система, стало понятно во время кризиса, когда Резервный фонд резко сократился в несколько раз, а Фонд национального благосостояния никаким заметным потрясениям не подвергся. Это происходило на фоне существенного сокращения доходов от цен на нефть, так что в целом траты Резервного фонда соответствовали изначальной идее.
В 2013 году, при стабильно высоких ценах на нефть и стагнирующей экономике, чиновники решили оставить Резервный фонд в покое (если не считать 200 миллиардов рублей из фонда, которые Минфин зарезервирует на случай, если не удастся выполнить план по заимствованиям). Объяснить это можно довольно просто: в Резервном фонде сейчас находится меньше средств, чем до кризиса, и в случае резкого падения цен на нефть заливать бюджет деньгами из резервов правительство просто не сможет (так, в частности, думают в Международном валютном фонде, который огласил свой новый прогноз по России 15 октября). Если же допустить, что Резервный фонд в значительной степени израсходован уже сейчас, то ситуация будет близка к катастрофической. Во всяком случае, правительству придется много занимать на внешних рынках, а ведь выплата большей части долгов России и СССР считается одной из главных экономических заслуг Владимира Путина.
Так или иначе, но раз нельзя больше тратить Резервный фонд, необходимо было придумать, как использовать средства Фонда национального благосостояния. Чтобы понять правительственный маневр, надо сначала объяснить, как деньги ФНБ инвестировались до этого.
Одним из главных «козырей» на руках у тех, кто критикует резервные фонды России, была и остается их низкая доходность. Большая часть Резервного фонда и ФНБ размещена в валюте и низкорисковых иностранных долговых обязательствах, которые дают минимальную прибыль. Между тем инфляция в России по-прежнему в несколько раз выше, чем в Европе и США. Кроме того, когда Минфин все-таки выходит на внешний рынок с облигациями, ставки по ним значительно выше, чем по бумагам ЕС или Соединенных Штатов.
Средства российских стабилизационных фондов (миллиарды долларов) ДатаФонд национального благосостоянияРезервный фонд 1 февраля 200832125,9 1 февраля 200984,47137,44 1 февраля 201090,6359,91 1 февраля 201190,1525,96 1 февраля 201288,3361,36 1 февраля 201389,2186,24 1 октября 201388,0386,44
Получается абсурдная ситуация: Минфин вынужден занимать средства под высокий процент, в то время как сам обладает огромными запасами, размещенными в бумагах с низкой доходностью. Казалось бы, почему не потратить средства резервов на выкуп собственных долгов? Ответ Минфина таков: потому что российские облигации — штука рискованная, шанс, что государство по ним не расплатится, гораздо выше, чем в случае с ценными бумагами тех же США.
Эту позицию с переменным успехом Минфин защищал несколько лет, но во время кризиса она пошатнулась: ведомство направило несколько сот миллиардов рублей (на текущий момент около 670 миллиардов) из ФНБ на депозиты в государственный ВЭБ. Ставки по этим депозитам уже составили величину, близкую к инфляции, что подняло общую доходность инвестиций резервов, а ВЭБу дало деньги для поддержания экономики, например, на поддержку малого бизнеса или на ипотеку.
По российским законам, в рублевые инструменты может быть размещено до 40 процентов ФНБ. Учитывая, что сейчас в ФНБ аккумулировано 88 миллиардов долларов, получается, что резерв для увеличения депозитной базы есть (40 процентов от 88 миллиардов — это 35 миллиардов, что в рублевом эквиваленте дает более 1,1 триллиона рублей). Тем не менее, правительство пока решило ограничить использование этого антикризисного инструмента и придумало механизм попроще: прямое выделение средств из ФНБ на поддержку конкретных компаний или проектов, минуя ВЭБ.
Идею публично одобрил президент Владимир Путин на Петербургском экономическом форуме, рассказав, что на эти цели государство готово потратить 450 миллиардов рублей. Не прошло и нескольких месяцев, как средства были распределены (на бумаге, реальные инвестиции начнутся в 2014-м): деньги получили Российские железные дороги на реконструкцию Транссиба и БАМа, а также на строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва — Казань. Кроме того, часть денег из резервов перепала строителям Центральной кольцевой автодороги в Московской области.
Почему были выбраны именно эти проекты, понятно не совсем. В правительстве утверждают, что за счет инвестиций в долгосрочной перспективе можно получить доход, но обоснованность этого тезиса вызывает недоумение даже у самих чиновников. Так, вице-премьер Аркадий Дворкович в конце сентября признавался, что в ФНБ средства могут и не вернуться, но правительство все равно готово рискнуть, потому что проекты важны для страны.
Так или иначе, но распечатав «кубышку» однажды, правительство дало понять, что сможет это сделать и во второй, и в третий раз, ведь в краткосрочной перспективе инвестиции не несут в себе никаких рисков (так, формально объем средств в ФНБ меняться не будет, потому что они не «подарены» компаниям, а инвестированы на возвратной основе). Сигнал услышали и чиновники, и менеджеры, и вот уже за деньгами из ФНБ выстроилась целая очередь.
Например, о «бесхозных» средствах вспомнили на Дальнем Востоке: в начале осени стало известно, что Минэнерго и Минфин разрабатывают план по выделению ста миллиардов рублей из ФНБ для компании «Россети», которая, в свою очередь, обязуется вложить эти деньги в Дальний Восток. Например, финансировать строительство гидроэлектростанции в районе Амурского бассейна. Правда, как отмечал глава Минэнерго Александр Новак, пока нет даже программы проекта, которая бы обосновывала необходимость таких трат.
Еще сто миллиардов рублей из ФНБ могут достаться в виде кредитов малому бизнесу, правда, опять же через механизм ВЭБа — договариваться с каждым конкретным заемщиком Минфину было бы затруднительно.
Дальше — больше. Как писал со ссылкой на анонимные источники «Коммерсантъ», в «Мечеле» (который в конце 2012 года купил у государства Ванинский порт, а потом перепродал часть акций нескольким офшорам, а они, в свою очередь, передали чуть менее 25 процентов порта структурам, близким к РЖД) вспомнили, что ему на что-то надо расширять железнодорожные подходы к Ванино, и предложил давать средства ФНБ не только госкомпаниям, но и частникам.
Но радикальнее всех выступили в Минэкономразвития. Министр Алексей Улюкаев решил не мелочиться и направить в экономику из ФНБ сразу 1,2 триллиона рублей. По его словам, «лишние» деньги пригодились бы авиастроителям, судостроителям, производителям композитных материалов, а также космической отрасли. Никаких конкретных проектов Улюкаев не привел, но смысл понятен — на деньги от нефти Минэкономразвития хочет перезапустить промышленное производство, взять курс на некую «новую индустриализацию».
Минфин пока выступает против подобного рода волюнтаризма и настаивает на том, чтобы в рублевые активы было инвестировано не больше 40 процентов средств ФНБ. Хватит ли у него лоббистского ресурса, пока непонятно, но можно предположить, что обороняться министерству будет все сложнее: реформы (в том числе и политические), которые могли бы вернуть доверие к российской экономике со стороны частных инвесторов, не проводятся, экономика сама по себе не перезапускается. На этом фоне для поддержания минимально приемлемых темпов роста ВВП есть только одно средство: наращивать госрасходы, но правительство, боясь дефицита бюджета, проводит его секвестр. В такой ситуации ФНБ — едва ли не идеальный способ усидеть на двух стульях: и в экономику вложиться, и прямые расходы бюджета не увеличить.
Вот только от первоначального замысла, определявшего цели Стабфонда, правительство уходит все дальше и дальше. Вкупе с пенсионной реформой, смысл которой заключается в перекладывании острейшей проблемы с ближайших лет на следующие десятилетия, вырисовывается вполне очевидная правительственная стратегия: залатать бы дыры прямо сейчас, а что там будет потом — потом и решим.