Открытость как порок

Почему бюджеты Москвы и Татарстана недостаточно прозрачны

Фото: Глеб Щелкунов / «Коммерсантъ»

Ситуация с открытостью региональных бюджетов за прошедший год серьезно обострилась. Причина понятна: кризис в экономике, падение реальных доходов населения и отсутствие ясных перспектив. Граждан все больше интересует, на что тратятся государственные деньги.

Одна из самых негативных тенденций в экономике последних лет — кризис региональных государственных финансов. По данным Федерального казначейства, если в 2012 году дефицит бюджетов субъектов России составлял 221 миллиард рублей, то в 2013-м — 600 миллиардов рублей, а в 2014-м — уже 1863 миллиарда рублей. Сокращается и число регионов, которые могут обеспечить свои расходы за счет собственных доходов: в 2013 году их было десять, по итогам же 2014 года осталось лишь четыре (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Якутия).

В этой ситуации особую актуальность приобретает вопрос эффективности бюджетных расходов, одним из залогов которой является их прозрачность. Наиболее известным инструментом оценки прозрачности бюджетных систем считается Индекс открытости бюджета, который раз в два года составляется Международным бюджетным партнерством (МБП). Основой для его расчета служат ответы независимых экспертов на вопросы анкеты, посвященной описанию бюджетного процесса внутри той или иной страны. В 2006 году Россия заняла 28-е место из 59 представленных в индексе стран, а в 2010 году — уже 10-е место из 100.

В 2011 году на основе данных десяти стран МБП впервые провело анализ прозрачности субнациональных бюджетов — бюджетов регионов (Аргентина, Бразилия, Боливия, Индия, Монголия, Перу) и муниципалитетов (Хорватия, Эквадор, Индонезия, Мали). Исследования МБП стали основой для разработки методик оценки открытости местных бюджетов ряда стран. Пример тому — Казахстан, который с помощью анкеты, содержащей 93 вопроса, раз в два года проводит анализ прозрачности бюджетов муниципалитетов.

Методология МБП используется и в России. В частности, ее принял за основу Центр прикладной экономики при разработке рейтинга открытости региональных бюджетов. Его первый выпуск увидел свет в 2013 году. В рейтинге были приведены оценки бюджетов 83 субъектов России, сделанные на базе открытых данных. Первоначально работа проводилась в один этап, однако вскоре стало ясно, что для лучшего агрегирования информации ее целесообразно разделить на несколько стадий. Поэтому с 2014 года оценка осуществляется в четыре этапа, соответствующих стадиям бюджетного процесса: 1) первоначальное утверждение бюджета; 2) годовой отчет о его исполнении; 3) текущее исполнение бюджета и финансовый контроль; 4) составление проекта бюджета. Итоговая оценка представляет собой сумму баллов, присвоенных по результатам ответов на вопросы анкеты, составляющей основу рейтинга. Сводное значение рейтинга для каждого региона учитывает результаты всех этапов.

Особенностью этого рейтинга является то, что его предварительные результаты направляются в региональные министерства финансов. После этого многие субъекты РФ размещают в открытом доступе дополнительные сведения — для того, чтобы повысить свою оценку в рейтинге. Его составители этому не препятствуют: даже если сейчас регион предоставит информацию с опозданием, потом он обязательно сделает это в срок. Сегодня уже можно сказать, что рейтинг приносит практические результаты, — под его влиянием многие субъекты России сделали свои данные более открытыми. Примером здесь может служить Московская область: в 2014 году она на первом этапе составления рейтинга находилась ближе к концу списка, по итогам года прочно обосновалась в его середине, а по итогам первого этапа 2015 года вошла в первую десятку. Другой пример — Челябинская область, начинавшая прошлый год среди аутсайдеров, но сумевшая закончить его в статусе крепкого «середняка».

Усилия регионов по увеличению открытости своих бюджетов не в последнюю очередь связаны с ростом престижности рейтинга: если в 2013 году он являлся чисто общественной инициативой, то в прошлом году к работе над ним приложили руку федеральные власти. Министерство финансов России выступило с рядом предложений по усовершенствованию методики формирования рейтинга, а Открытое правительство инициировало вручение специальных наград для девяти лучших регионов с точки зрения бюджетной открытости.

В нынешнем году рейтинг претерпел несколько изменений. Впервые в качестве его заказчика выступило Министерство финансов России, а исполнителем стал Научно-исследовательский финансовый институт Минфина. В состав рейтинга были включены два новых субъекта РФ — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Увеличилось и количество вопросов (с 89 до 103) и тематических разделов (с 13 до 15) анкеты. Наконец, составители рейтинга стали собирать примеры наиболее интересных решений регионов, направленных на повышение открытости бюджетных данных («Библиотека лучших практик»). В эту «Библиотеку» уже попали Красноярский край, где был запущен механизм стимулирования муниципалитетов, и Оренбургская область, где на местном радио «Эхо Москвы» регулярно выходит передача «Пишем бюджет», играющая роль канала обратной связи с населением.

Как и годом ранее, на первом этапе рейтинга оценивались характеристики первоначально утвержденного бюджета, публикация сведений о плановых показателях деятельности региональных госучреждений на портале www.bus.gov.ru, анализировалась степень участия жителей регионов в обсуждении бюджетных вопросов, а также качество подготовки фискальными властями «бюджетов для граждан» — брошюр, изданных с целью разъяснить населению информацию о принятом бюджете.

Каковы результаты первого этапа рейтинга? В первую очередь нужно отметить, что почти все регионы, за исключением Воронежской области и города Севастополя, опубликовали закон о бюджете (в прошлом году таких исключений было восемь). Вместе с тем некоторые категории критически важной информации остаются в законах о бюджете недостаточными. Так, почти половина регионов (40) отказывается от утверждения в составе закона о бюджете доходов по основным видам поступлений. Высокой открытостью не отличаются и данные о структуре капитальных расходов: у значительного числа регионов (51) доля бюджетных инвестиций, распределенных по тем или иным объектам, не превышает 65 процентов, при этом в бюджетах девяти субъектов эта информация не отображена вовсе. В итоге из 771 миллиарда рублей бюджетных инвестиций, предусмотренных региональными законами о бюджетах, распределено по объектам лишь 227 миллиардов рублей, то есть 29 процентов.

Столь же закрыты от глаз публики и данные о субсидиях муниципалитетам. В законах о бюджете 19 регионов межбюджетные субсидии вообще не распределены по муниципалитетам, еще в 45 — распределено менее 65 процентов от общего объема предусмотренных законом межбюджетных субсидий (для Севастополя данный показатель неприменим). В итоге из 426 миллиардов рублей межбюджетных субсидий, предусмотренных региональными бюджетами, оказались распределенными лишь 185 миллиардов рублей (44 процента). Не лучшим образом складывается ситуация с публикацией сведений о деятельности государственных учреждений на портале www.bus.gov.ru. Так, плановые показатели деятельности на 2015 год для 95 процентов региональных учреждений оказались опубликованы лишь в четырех субъектах Федерации: Краснодарском крае, Республике Марий-Эл, Чувашии и Ханты-Мансийском автономном округе.

Большинство регионов (70) опубликовали «бюджеты для граждан», призванные доступным языком разъяснить содержание принятого закона о бюджете (в прошлом году таких регионов было 40). Однако их содержательное наполнение в ряде субъектов России оставляет желать лучшего. Так, меньшая часть регионов (31) показала в «бюджетах для граждан» основные экономические показатели, на основе которых был сформирован бюджет. Только часть регионов посчитала нужным включить в «бюджет для граждан» сведения о консолидированном бюджете (42), из которых единицы (13) показали распределение доходов и расходов между бюджетом региона и бюджетами муниципальных образований. Проблемной зоной для регионов стало отражение в «бюджетах для граждан» расходов на здравоохранение за счет двух источников: бюджета региона и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, хотя именно так эта сфера финансируется на практике. В итоге сведения о структуре расходов в «бюджете для граждан» корректно отразили лишь 18 субъектов РФ.

Основной проблемой в части подготовки «бюджетов для граждан» стала подмена понятия «в доступной форме» понятием «в упрощенной форме». Чтобы сделать бюджетные данные доступными для понимания людям без специального финансового образования, с ними нужно много и серьезно работать, и эту задачу невозможно решить только средствами автоматизации. Примечательно, что специализированные порталы предоставляют дополнительные технические возможности для представления информации, однако сейчас на них содержится даже меньше информации, чем в брошюрах или презентациях. Важно подчеркнуть, что публикация бюджетных данных — не самоцель, это только первый шаг. Второй, более сложный шаг заключается в вовлечении граждан в процесс обсуждения бюджетных вопросов. Именно такие механизмы могут способствовать повышению рациональности и эффективности использования бюджетных средств. Пока достижения регионов в этом направлении достаточно скромные, но они уже есть. В первом квартале 2015 года в подавляющем большинстве регионов не проводились социологические опросы по бюджетной тематике (74) и не проходили заседания общественных советов, формально созданных при региональных министерствах финансов (68). Лишь в 11 субъектах РФ использовались социальные сети для распространения информации о бюджете и лишь в 9 — интерактивные площадки в глобальной сети, на которых граждане могут задавать вопросы на тему бюджета.

Точно так же, как и в 2014 году, по результатам первого этапа первенство в рейтинге захватил Краснодарский край. Лидерство этого региона обеспечивает поддержка мер по повышению прозрачности бюджета со стороны властей региона и квалифицированные кадры в краевом министерстве финансов. Среди лидеров также оказались Ханты-Мансийский автономный округ, Красноярский край, Омская область, Республика Адыгея, Владимирская область, Оренбургская область. К приятным сюрпризам первого этапа нынешнего года относится и высокое восьмое место Республики Башкортостан, а вот соседний Татарстан расположился аж в четвертом десятке регионов.

Впрочем, Татарстан — не единственный пример относительно благополучного региона с низкой бюджетной открытостью. Большего можно было бы ожидать и от Москвы, которая в 2014 году заняла 62-е место, а по итогам первого этапа 2015 года расположилась в третьем десятке. Причины невысокого положения Татарстана и Москвы в рейтинге кроются в принципиальном невнимании к вопросам бюджетной прозрачности со стороны руководства этих регионов и в недостаточных усилиях сотрудников финансовых органов по обеспечению открытости бюджетных данных. Рейтинг открытости уже доказал свою целесообразность и полезность для регионов. Остается надеяться, что благодаря ему число субъектов Федерации с понятной и прозрачной бюджетной политикой будет расти год от года.