Доклад о состоянии российской политической системы накануне федеральных выборов 2016 года подготовили для западных экспертов специалисты аналитического центра Rethinking Russia. Текст на английском языке уже разослан по шести тысячам адресов политологам-иностранцам и оказался востребованным. Накануне публикации официальной версии доклада на русском языке (текст есть в распоряжении редакции) «Лента.ру» ознакомилась с документом.
Доклад (на русском языке документ и таблица доступны здесь) озаглавлен «Развитие институтов и накопление качества» и посвящен сравнению политической системы России накануне выборов в Госдуму 2011 года (и сразу после них) с актуальной ситуацией. Главный вывод, к которому приходят аналитики: «забронзовевшую» систему 2011 года удалось перестроить за четыре региональных избирательных цикла, произведя так называемую «расшивку» узких мест. Результат можно посчитать: детальный анализ участия партий-новичков в региональных и местных выборах позволяет оценить новое состояние политической системы в цифрах.
«Идея появилась в контексте растущего спроса на понимание внутриполитической ситуации в России, ― рассказывает «Ленте.ру» Ян Ваславский, директор аналитического центра Rethinking Russia. ― Мы исходили из того, что в настоящее время за рубежом мало качественной аналитики о внутренней политике в России. А та, что есть, изобилует неточностями в силу целого ряда причин. В своем докладе мы постарались дать в первую очередь фактуру, сравнение избирательных систем и процессов 2011-го и 2016 годов, с тем чтобы не только российская, но и иностранная экспертные аудитории могли трактовать и объяснять для себя процессы, происходящие в избирательной кампании в 2016 году».
Ваславский пояснил, что доклад ориентирован прежде всего на США и Западную Европу. Его уже разослали по 6000 адресов иностранных экспертов из собственной базы Rethinking Russia. «Надеемся, что наша зарубежная аудитория оценит подобный труд, и планируем продолжать такие публикации, ― подчеркнул он. ― Я как человек, который не только изучает российскую внутреннюю политику, но и рассказывает о ней своим студентам и общается с западными экспертами, могу сказать, что очень мало знают о нашей политике за рубежом. Знают какие-то очень клишированные вещи, но не то, что непосредственно влияет на формирование органов власти и принятие политических решений».
Думские выборы 2011 года «обозначили кризис многих сложившихся к тому моменту в России политических и электоральных практик политической системы», отмечают авторы доклада. Фактически к этому времени система «закрылась» внутри себя и не допускала новых игроков. И это было связано в основном с «правилами игры» — действовавшим на тот момент законодательством. Число общенациональных партий к выборам сократилось до семи, выборы проводились только по партийным спискам. Самовыдвиженцы в партийные списки теоретически допускались, практически же случаев, когда яркие общественные деятели смогли воспользоваться этим механизмом по собственной инициативе, не было. Действовали крайне жесткие стандарты регистрации новых партий: например, для этого необходимо было собрать не менее 40 тысяч новых членов.
Условия участия в выборах также были сложными: не менее 70 региональных групп в списке кандидатов (найти такое число желающих баллотироваться может только очень крупная структура), сбор подписей для регистрации на выборах ― это правило было обязательным для всех, кроме партий, имевших фракцию в Госдуме. И, наконец, высокий проходной барьер на выборах: было необходимо набрать не менее семи процентов голосов для формирования фракции.
Любопытно, что эти условия были настолько жесткими, что некоторые законодательные нормы, предложенные до выборов 2011 года в качестве «либерализации», так никогда и не сработали. Так, ни одна партия не получила в 2011 году «поощрительного мандата» за преодоление барьеров в пять и шесть процентов голосов. Ни одна партия не смогла получить право выдвигать кандидатов без сбора подписей на том основании, что у нее есть депутаты-списочники в 28 регионах. Таким депутатским корпусом могли похвастаться только парламентские партии, которым федеральная квалификация и так была обеспечена. Результатом стало нарастание протеста. В результате партия власти получила 49 процентов голосов, однако это парадоксальным образом не означало выдачу мандата «народного доверия» ее оппонентам.
Произведенные с конца 2011 года институциональные изменения радикально перекроили партийную систему: к старту новой федеральной кампании Россия подходит с 74 партиями, из которых 14 имеют право выдвижения кандидатов на выборах в Госдуму без сбора подписей. Половина депутатского корпуса будет избрана по одномандатным округам, что создает условия для политического старта ярким региональным лидерам, политикам индивидуального плана, общественным активистам. А сниженный до пяти процентов проходной барьер дает шанс на формирование фракции непарламентским игрокам ― в первую очередь «Яблоку» и «Родине».
На региональном уровне конкурентность партийной среды еще выше, поскольку для квалификации достаточно провести представителей в муниципальные собрания. В 2011 году в регионах без сбора подписей списки кандидатов могла выдвигать та же парламентская «четверка», редко когда к ней добавлялось «Яблоко». В 2016 году в регионах будет от 5 до 18 партий, которые будут бороться за места в заксобраниях без сбора автографов. Например, максимальное число участников в Дагестане ― 18, в Московской области ― 13, в Свердловской области — 12. Статистика показывает, что степень конкурентности выборов возросла: если в 2011 году в региональных выборах принимали участие в среднем по 4,67 партий (то есть та же «большая четверка» и «Яблоко»), а в 2015 году в бюллетенях было в среднем уже по 7,82 партии.
Качественно система тоже изменилась, указывают авторы доклада. Так, в Совете Федерации теперь есть представители всех парламентских партий, тогда как в 2011 году такой представитель в верхней палате был только один ― лидер «Справедливой России» Сергей Миронов, да и того как раз перед стартом кампании из сената исключили. Думские комитеты в 2011 году были поделены строго по квотному принципу между представителями «Единой России», КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» ― по два каждой оппозиционной партии, остальные — единороссам. Сегодня оппозиция возглавляет 15 комитетов из 30 ― в процентном соотношении это даже немного больше, чем суммарно полученное ею число голосов на выборах 2011 года (порядка 47 процентов на все оппозиционные партии).
Не говоря уже о губернаторских выборах: в 2011 году главы регионов только назначались, сейчас избираются, и снова каждая парламентская партия может похвастаться своим губернатором, а КПРФ ― даже двумя. Особенно показательна в этом отношении история с выборами главы Иркутской области в сентябре 2015 года: победа коммуниста Сергея Левченко убедительно доказала, что губернаторские выборы могут быть открытыми, конкурентными и с непредсказуемым результатом. К выборам 2016 года 79 процентов губернаторского корпуса будут иметь историю электорального успеха, то есть опыт успешных прямых выборов. В 2011 году таких было только 48 процентов.
Институциональная открытость системы особенно увеличилась на местном уровне: муниципальные выборы, выборы в столицах субъектов Федерации. Это произошло благодаря снижению норматива сбора подписей ― такая мера работает на микроакторов, не связанных с крупными политическими силами.
В результате в 2015 году в региональных и местных выборах участвовало 49 партий (хотя бы в одной кампании) из 55 партий, выдвигавших своих кандидатов или списки. Кроме того, помимо партий и самовыдвиженцев в выборах депутатов и глав муниципалитетов полноценно участвовали общественные организации (в 11 регионах). При этом на выборах депутатов региональных столиц применяется и партийная система, хотя объективно это не всегда выгодно «Единой России»: практика показывает, что единороссы лучше побеждают в одномандатных округах. Тем не менее в 2015 году во всех 25 административных центрах, где проводились выборы, списочная партийная система применялась.
Ну и, наконец, отдельный пласт околополитической гражданской активности. Почти в два раза (с 9 до 17) с 2011 года расширился список видов деятельности социально ориентированных НКО, которые дают право на финансирование со стороны органов власти и местного самоуправления. Для социальных НКО будет введен новый правовой статус ― «исполнитель общественно полезных услуг», такие организации получат налоговые и имущественные льготы. А с 2016 года НКО по предложению президента Владимира Путина будут получать до десяти процентов средств региональных и муниципальных социальных программ, чтобы полноценно участвовать в оказании социальных услуг на местах наряду с бюджетными учреждениями. Все это должно способствовать росту гражданской активности, новым возможностям для ее проявления. В 2015 году на конкурс среди НКО было выделено 4,2 миллиарда рублей по президентскому гранту, тогда как в 2011 ― только 1 миллиард.
С чем в итоге подходит партийная система к моменту своей проверки на прочность ― дню выборов 2016 года? «Если анализировать сам обновленный институциональный дизайн политического года, сравнивая на старте условия перед выборами, мы отмечаем, что пошло расширение поля конкурентных возможностей по целому ряду направлений, ― заявил «Ленте.ру» один из авторов доклада Александр Пожалов. ― По институциональный параметрам российский избиратель будет иметь исчерпывающее предложение в меню партийной системы. Мы видим в карте партийного поля, что в каждой его зоне есть не только доминирующий парламентский игрок, но и целый ряд сложившихся партий».
Карту партийного поля эксперты также составили специально для доклада: в центре ― «Единая Россия» как умеренная центристская партия, слева — КПРФ как коммунисты, эсеры ― левые, ЛДПР ― в стане национал-патриотов. Все эти партии формируют «первую лигу» игроков, однако на следующем круге избирателя поджидают другие партии похожих идеологических окрасок: не нравится КПРФ ― выбирай «Коммунистов России», не по душе ЛДПР ― голосуй за «Родину», и так далее. «Выбор избирателя будет не выбором в отсутствии выбора, а выбор осознанным, при наличии нескольких вариантов», ― поясняет Пожалов. При этом в политическом поле остается также несистемная оппозиция: ее флагманом через «Демократическую коалицию» является «Парнас», партия, имеющая федеральную квалификацию и уже неоднократно выдвигавшая представителей несистемной оппозиции на выборах разных уровней. Для части электората это остается возможностью выбора, и этот выбор, скорее всего, также будет представлен в избирательном бюллетене в 2016 году.
После выборов (и даже в процессе кампании) неизбежно произойдет дальнейшая эволюция системы. Авторы доклада напоминают, что на старте избирательной кампании обсуждалось принятие законодательной нормы о формировании блоков, однако в итоге от блоков было решено отказаться. Но по факту партии сами работают на блокировку в имеющихся рамках: ведь только 14 игроков имеют право на выдвижение кандидатов без сбора подписей (федеральную квалификацию). Остальные тянутся к ним, чтобы избежать нудного и дорогого сбора автографов электората. В частности, коалиция формируется на основе ПАРНАСа, «Родины», партий «зеленого» спектра.
Поэтому в целом система квалификации является разумной альтернативой системе формирования блоков, считает Пожалов: партия, имеющая право выдвигать кандидатов без сбора подписей, выступает центром притяжения для менее сильных игроков. «Мы видим, что уже на старте подготовки заметны тенденции создания партийных коалиций, которые могут привести к укрупнению партий, ― отметил эксперт в комментарии «Ленте.ру». ― Сборка партийной системы путем естественного блокирования малых игроков, партий одного лидера — это длительный процесс, усиливающий партийную систему, потому что партийная система является сильной и отвечает интересам избирателя, когда она состоит не из множества мелких, а из крупных, сильных игроков».
Особенность сложившейся политической системы в том, что это не специально отобранные «сверху», а сложившиеся в естественных условиях игроки. Максимальная открытость партийного законодательства в 2012 году способствовала появлению целого спектра новых участников, модерирование правил игры ― выявлению самых сильных и перспективных. Выборы 2016 года покажут, «выросли» ли какие-то партии настолько, чтобы претендовать на преодоление пятипроцентного барьера. Впрочем, даже если нет, состав нового депутатского корпуса все равно будет иным ― за счет одномандатников. Так что партийная система как институт накануне выборов прошла отладку, дальше мяч на стороне игроков политического поля ― их выход.