В конце прошлой недели представитель Киева в политической подгруппе на переговорах в столице Белоруссии Роман Бессмертный выступил с заявлением о фактическом запуске с 1 января 2016 года некоего формата «Минск-3». Признав, что никаких оформленных в рамках «нормандской четверки» документов на этот счет не существует, он сослался на логику внутренних процессов и то, что «Комплекс мер по выполнению минских соглашений» (так официально именуется «Минск-2») даже «на 50 процентов не отвечает проблематике» Донбасса. Заявление Бессмертного вызвало бурную реакцию. «Лента.ру» разбирается, для чего Киеву понадобилось придумывать новые форматы и как к этому относятся в «нормандской четверке».
«Комплекс мер по выполнению минских соглашений», существенно дополнявший и конкретизировавший соответствующие протокол и меморандум, был подписан в столице Белоруссии еще 12 февраля 2015 года. Документ предусматривает режим прекращения огня, отвод тяжелых вооружений от линии соприкосновения, проведение конституционной реформы (со вступлением в силу к концу 2015-го новой конституции), законодательное закрепление особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей и обмен пленными по принципу «все на всех».
Реализация этого межгосударственного документа должна была завершиться в 2015 году, однако в силу различных причин этого сделать не удалось. В итоге в предпоследний день минувшего года лидеры «нормандской четверки» (России, Украины, Германии, Франции) Владимир Путин, Петр Порошенко, Ангела Меркель и Франсуа Олланд приняли компромиссное решение, договорившись по телефону о продлении действия минских соглашений на 2016 год.
С момента подписания «Комплекса мер» украинская позиция претерпела существенные изменения, и теперь официальный Киев — главный сторонник пересмотра достигнутых соглашений. Предпосылок к тому накопилось немало — минские соглашения уже не соответствуют новым украинским реалиям.
Так, объявленное перемирие фактически означает замораживание конфликта. Это крайне невыгодно Киеву, использующему боевые действия на юго-востоке страны для консолидации общества в условиях социально-экономического коллапса страны. Переговоры с ополченцами означают признание того, что на Украине идет гражданская война, а вовсе не отражение «агрессии российских оккупантов» (Киев считает Россию стороной конфликта, Москва это отрицает, ссылаясь на отсутствие доказательств). Это полностью подрывает всю внешнеполитическую доктрину Киева. Неприемлем для украинских властей и пункт о необходимости перехода от унитарной системы государственного устройства к федеральной, поскольку не позволяет строить новую идентичность, основанную на отрицании исторических связей с Россией.
Киев начал по-своему толковать соглашения сразу после их подписания, отказавшись следовать предписаниям дорожной карты. Вооруженные силы Украины продолжают обстрелы территории самопровозглашенных Донецкой и Луганской республик, украинские власти отказываются от обмена военнопленными по принципу «все на всех», а также от полномасштабной амнистии для ополченцев. Наконец, Киев принципиально отказывается от выполнения политической части минских соглашений — не хочет садиться за стол переговоров с ополченцами и вырабатывать согласованный с ними проект конституционных изменений. Вместо этого президент Петр Порошенко предложил Верховной Раде разработанный в одностороннем порядке законопроект о децентрализации Украины (не имеющий ничего общего с договоренностями «нормандской четверки»), заявив что на большее украинский парламент не согласится.
В этом он прав — украинский парламент действительно выступает как независимый центр власти в стране. Радикальный депутатский корпус Рады, в отличие от президента Украины, может себе позволить игнорировать минские соглашения. Варианты решения этой проблемы имеются — в частности, глава государства имеет полномочия распустить Раду. Но в администрации президента прекрасно понимают, что ситуация в этом случае с легкостью выйдет из-под контроля, а значит, президенту остается только маневрировать, выискивая наиболее тонкие моменты в подписанных документах и выступая за пересмотр невыгодного Украине «Комплекса мер».
Москва выступает за неукоснительное выполнение минских соглашений. За прошедшее с момента подписания «Минска-2» время стало очевидно, что этот документ по большей части отвечает интересам России — фактически в «Комплексе мер» зафиксировано состояние гражданской войны в Донбассе, а ополчение признано стороной конфликта (соглашения подписали в том числе и главы Донецкой и Луганской народных республик Александр Захарченко и Игорь Плотницкий). С другой стороны, «Минск-2» гарантирует сохранение Украины единым (но федеративным) государством в границах, которые сформировались после вхождения Крыма в состав России.
Отход Украины от унитарной формы государственного устройства решает целый ряд проблем, которые стоят перед российским руководством. Федеративное устройство способно обеспечить соблюдение прав русскоязычного населения и русскоязычных регионов Украины. Причем не только в политическом смысле (через участие местных властей в процессе принятия решений на государственном уровне). Минские соглашения предполагают, что местным властям будут переданы значительные полномочия в области культуры, образования, социальной жизни и экономики. Помимо этого, федеративная Украина с балансом влияния между восточными и западными регионами страны будет нейтральной — как по отношению к Европейскому союзу, так и по отношению к России.
Да, в Москве прекрасно понимают, что нынешний президент и нынешняя Верховная Рада продолжат саботировать соглашения и отказываться их выполнять, однако Кремль не видит смысла идти на серьезные уступки Киеву. Время сейчас играет на руку российским переговорщикам — чем дольше Киев тянет время, тем ближе неизбежное обновление властей на Украине, смена обанкротившихся «революционеров» на прагматиков. И когда это произойдет, можно будет достать с полочки текст «Минска-2», сдуть с него пыль и приступить к реализации прописанной там дорожной карты.
Позиция третьего участника минских соглашений — Евросоюза — скорее ближе к российской. И дело здесь вовсе не в том, что европейские партнеры вдруг решили поддержать Москву. Брюссель, Париж и Берлин примерно с середины прошлого года пытаются решить украинскую проблему — для этого даже проводилась встреча в неполном «нормандском» формате, без российского президента.
Для Европейского союза Украина превратилась из актива, инструмента для сдерживания России, в пассив, требующий немалых финансовых затрат на поддержание обанкротившегося киевского режима. В свою очередь конфликт с Москвой, оформившийся в виде войны санкций, серьезно ослабил Европу в политическом плане. Очевидно, что оптимальным выходом из ситуации стало бы прекращение конфликта, тем более что Путин согласен на компромиссы и не требует от ЕС собрать чемоданы и покинуть постсоветское пространство.
Однако Евросоюз не может пойти на примирение с Москвой — для этого нужен консенсус внутри союза, а его нет. Целый ряд восточноевропейских стран и примкнувшая к ним Великобритания выступают за продолжение войны санкций, требуя продолжения банкета за счет немецкой и французской экономики. Брюсселю не нужен конфликт с Россией, но еще меньше ему нужен публичный раскол внутри Евросоюза. Поэтому основные переговорщики — Ангела Меркель и Франсуа Олланд — придерживаются крайне консервативной линии по отношению к Владимиру Путину.
Собственно, единственное, что в этой ситуации может сделать руководство Евросоюза — это избежать обострения ситуации на Украине. Но к концу 2015 года стало понятно: отношение европейских партнеров к Украине изменилось. Это было очень заметно на октябрьской встрече «нормандской четверки» в Париже. А впоследствии даже губернатор Одесской области Михаил Саакашвили говорил о нарастающем раздражении Брюсселя неспособностью киевских властей провести реформы.
Потому Евросоюз (в котором хватает внутренних проблем) поддерживает стремление России сохранить дух и букву минских соглашений. Пусть этот процесс формален и топчется на месте — насколько можно судить по событиям конца 2015-го, в ЕС готовы раз за разом откладывать практическую реализацию договоренностей «нормандской четверки» до лучших времен. Во всяком случае до тех пор, пока на юго-востоке Украины снова не развернутся полномасштабные боевые действия.