Сотрудники Российской академии народного хозяйства и госслужбы (РАНХиГС), Института социологии РАН и Высшей школы экономики в январе выпустили книгу о российских чиновниках. Почти пять лет исследователи опрашивали госслужащих об отношении к семье, работе, об их политических взглядах. О чем мечтают государевы люди? Почему им трудно найти общий язык с гражданами? Отличаются ли наши чиновники от европейских? На эти и другие вопросы «Ленте.ру» ответил редактор проекта, заведующий Лабораторией методологии федеративных исследований РАНХиГС при президенте РФ Дмитрий Рогозин
«Лента.ру»: Почему вдруг чиновники?
Дмитрий Рогозин: Хотели посмотреть, что это за люди, можно ли с ними свободно общаться, договариваться. Оказалось, что можно. Это не марсиане. Благодаря русским писателям Салтыкову-Щедрину, Гоголю, Чехову слово «чиновник» давно стало негативным. Поэтому, когда слышат про нашу книгу, думают, что она об этом. Но у нас основной пафос — не вытаскивать грязь из текущих событий, а поискать что-то позитивное.
Такое отношение к чиновникам сложилось не на пустом месте. Сами-то они что об этом думают?
Для меня наиболее ярким впечатлением было, как несколько человек от рядовых служащих до вице-губернаторов рассказывали, что когда только-только пришли на госслужбу, чувствовали себя очень неловко. Разговор начинали так: «Раньше думал, что все чиновники злые, хапуги, бесчувственные». Но уже через год точка зрения менялась: «Люди тут не просто хорошие, а работящие. У всех двенадцатичасовой рабочий день. И по воскресеньям часто вызывают. Мы не принадлежим себе». А по поводу общественного мнения к чиновничеству говорят: «Может, взяточничество где-то существует. Но только не у нас. Наши сотрудники болеют за исполнение поручений, очень много сил на это тратят».
У меня есть знакомые, которые практически живут где-то в администрации, но непонятно зачем. Могут целый день просидеть, редактируя ответ на какую-то жалобу.
Мы наблюдали, что происходит деформация в понимании целесообразности своего дела. Один из служащих, когда мы спросили его, чем вы гордитесь, ответил, что в экстремальных условиях сумел получить подпись замминистра на документ. Вроде пустяк. Но с другой стороны, часто автограф вышестоящего начальства — это ресурс, превращающийся для какого-то региона в огромные денежные средства на поликлиники, детсады, больницы. Конечно, с точки зрения рядового гражданина подобная гордость выглядит весьма странной, если не бессмысленной.
Салтыков-Щедрин отмечал высокопарность речи чиновников. А вы?
Для обычного человека их разговор, действительно, зачастую звучит высокопарно и диковинно. Например, на вопросы о семейной жизни, они отвечали как о достигнутых задачах: «Перед тем как подать документы в загс, мы осуществили ряд важных мероприятий на сплочение нашей семьи». Или о том, что «импортозамещение позволит нам поднять отечественного производителя».
Импортозамещение?! В семейной-то жизни? О чем они? У них в головах такое или просто эпатируют собеседника?
Мы не залезали к ним в головы. Но ведь когда вы общаетесь, то понимаете, серьезен ваш собеседник или саркастичен, посмеивается над вами. Это не тот случай. Часто такие шаблоны применяют чиновники невысокого ранга. Они стараются вести беседу по законам жанра — формального правового документа. Чем выше положение человека, тем более он свободен. Один из наших собеседников признался, что после работы он нуждается в получасе для «смены регистра», чтобы, вернувшись домой, разговаривать по-человечески.
Непонимание граждан и чиновников начинается с этого птичьего языка?
Действительно, у госслужащих, работающих с населением, основная претензия: «Эти люди хотя бы законы прочитали, научились нормально говорить. У меня сорок процентов времени уходит на то, чтобы объяснять ерунду». При этом мы же понимаем, что к ним обычно обращаются не юристы, а среднестатистические граждане с преобладанием пенсионеров. У них свои претензии — я к чиновнику прихожу с человеческим вопросом, а он мне: «Вот пункт один, пункт два. Выполните и идите». Какие пункты? Как их выполнить? Куда идти? Это не просто птичий язык. Это язык марсиан.
Может, своеобразная форма защиты некомпетентных людей? Сказать много непонятных слов, избежав конкретики.
Если бы это была оборона, все оказалось бы просто. Выгнать некомпетентных, а на их место взять правильных и хороших. Но у меня очень много примеров, разбивающих такие теории. На заре 1990-х годов мы делали исследование в Санкт-Петербурге. Только-только началась приватизация. Была создана федеральная комиссия по рынку ценных бумаг. Набирали туда вчерашних выпускников вузов, начальники — люди из бизнеса. То есть никто из них раньше не сталкивался с чиновничьей средой. Даже помещение сняли, где госслужащих раньше не было, купили новую мебель. Прошло четыре месяца. Я сижу у них в кабинете, устанавливаю программу на компьютере. И слышу разговор двух девушек. «Этот уродец принес мне всего одну коробку конфет. Он что — идиот? Его бумага будет тут два дня лежать». Другая отвечает: «А мне-то бутылочку коньяка подарил да еще в ресторан пригласил».
Сама система деформирует людей?
Люди в нее встраиваются. Законодательство не может меняться быстро, еще медленнее меняются культурные нормы и практики. Это происходит десятилетиями. Если выходит законодательный акт и к нему поправки не прекращаются годами, это значит, что ничего не работает. Например, на исполнение какого-то распоряжения отводится месяц. Можно было бы и раньше все сделать. Однако часто чиновнику это невыгодно. Может прийти очередное административное распоряжение, пролоббированное кем-то, и ему придется все начинать заново. То, что мы называем волокитой, — просто рациональные действия против бесконечного изменения законодательства, дописывания поправок, инструкций, подзаконных актов.
В Европе, где законы отстаивались столетиями, отношение к чиновникам другое?
Чиновников везде не любят. Но есть нюансы. Критики, связанной с воровством, коррупцией и обманом, — на Западе меньше. Госинституты там построены так, что делают невыгодными или невозможными антисоциальные и неэтичные действия. К нам приезжала однажды американская коллега, которая занималась аудитом. Она рассказала, что в одном крупном европейском банке случайно поймали вице-президента на коррупционной схеме — выводе активов. Обвиняемая покончила жизнь самоубийством. Банк выплатил огромную компенсацию ее родственникам и извинился: «У нас настолько плохое управление в банке, что мы не смогли уберечь хорошего специалиста». Там было разбирательство, но не для того, чтобы быстренько найти сообщников, а чтобы наладить документооборот, избавить сотрудников от дьявольского искушения оступиться.
У нас, когда идет волна антикоррупционных обличений, этот вопрос вообще не возникает. Почему никто не спросит, отчего у губернаторов, обвиненных в последнее время во взяточничестве, дома изъяты огромные суммы денег? Все сразу думают — нажился на бюджете. А может, у нас просто региональный административный рынок построен таким образом, что нужна наличка?
Как попадают на госслужбу?
Основных потоков — два. И они разнятся в зависимости от уровня. На низшие позиции можно, по идее, прийти с улицы. Например, в университеты приходят рекрутеры или на своих сайтах ведомства дают объявления о вакансиях. Но так или иначе, все претенденты должны участвовать в конкурсах, где предъявляются квалификационные требования, стаж, уровень образования. У таких сотрудников есть карьерный рост внутри госслужбы. Хотя, как правило, люди с улицы никогда не перерастают начальника департамента.
Министром и вице-губернатором можно стать только по знакомству?
Мне не нравятся эти слова: связи и знакомства. Они несут негативный смысл. Представьте, претендует человек на губернаторское кресло. Пусть раньше он занимался преподавательской деятельностью или бизнесом. Понятно, что на ключевые посты он возьмет людей из своей команды. Тех, кому он доверяет, на кого может рассчитывать. Во всем мире так. А мы думаем: это кум-сват-брат, который ничего не умеет, его поставили снимать ренту с этого места. Но управленцу нужно прежде всего решать проблемы, а их очень много.
То есть там сплошь эффективные менеджеры?
У нас есть все. Но если говорить о высшем менеджменте на уровне регионов, надо сказать, что людей, которых взяли исключительно по знакомству, совсем немного. Потому что в противном случае все завалится. Должны быть рабочие лошади. Мы задавали госслужащим эти вопросы. Они отвечают: «Да, такие есть». Условно говоря, в коллективе из 20 работников двое — по блату. Нередко и начальник отдела. Но им ничего ответственного не поручают. Если им доверить что-то — завалят. Их воспринимают как некий гандикап естественной неэффективности.
Среди чиновников существует кастовость?
Она возникает на двух основаниях. Первое — бюджеты и денежные потоки, которые регулирует тот или иной орган. Одно дело — министерство образования. А другое — министерство обороны. Также важны решаемые задачи, распространенность их на разные группы населения. Все, что связано с социалкой, проигрывает по деньгам другим ведомствам. Хотя по значимости, по влиянию на население — это одно из ключевых направлений. Но кастовость начинается только с высоких должностей.
С каких?
С окружения министров. Даже помощник министра может иметь больший статус, чем начальник департамента. Он обеспечивает доступ к информационным потокам, возможность их координировать. Статус определяется тем, насколько человек включен в механизм принятия решений. Это не только подпись. Есть люди на госслужбе, которые расписываются по должности. А есть те, кто автограф не ставит, но решения без них не принимаются. И это беда. Поскольку, если неформальная сторона начинает доминировать, это и есть коррупция, разрушение правового поля.
Региональные особенности как-то влияют на структуру неформальных отношений на госслужбе?
Если следовать марксистской терминологии, экономический фактор формирует ментальность. Часто бывает: чем больше дотаций получает регион из центра, чем больше желания увеличить этот поток, тем меньше открытости и больше пространства для «решения вопросов». У нас мало регионов-доноров. За дотации идет борьба. И не всегда она напрямую связана с реальными нуждами. Скорее с тем, насколько эффективно регион может презентовать и «продать» свою бедность.
Этнический фактор играет какую-то роль или экономические отношения превыше всего?
Страна у нас многообразная. Говоря о таких различиях, часто упоминают Кавказ. В некотором смысле это обусловлено этнокультурными особенностями. Неформальные порядки там трансформированы так, что коррупция, в том виде, как мы ее воспринимаем, не выглядит каким-то нарушением. Именно с Кавказа пришли истории о том, как покупаются рабочие места. Слышал историю о том, что должность врача покупали за несколько годовых зарплат в этом учреждении. Дело в том, что зарплаты, проходящие через бухгалтерию, не играют значимой роли. Для больного считается позором не принести своему доктору какой-то подарок, денежное вознаграждение и т.д.
При этом международные организации признали, что уровень коррупции по ощущениям граждан у нас снизился.
Сделано немало, но проблема коррупции никогда не решится посадками. Единственное и самое главное условие коррупции — закрытость. Надо делать прозрачными механизмы работы госчиновников, трансформировать их в понятные официальные процедуры, тогда и не останется места для теневого администрирования. Публичными разговорами мы этих проблем не решим, но без открытого обсуждения у нас не будет возможности осознать сами проблемы.