В России сложилась уникальная ситуация с бедностью. По словам вице-премьера Ольги Голодец, в стране образовалась новая категория граждан — они работают, но все равно находятся на грани нищеты. Их около пяти миллионов. Это свидетельствует о неэффективности мер поддержки, но у государства пока нет приемлемых механизмов для борьбы с бедностью, кроме увеличения нагрузки на бюджет.
Чтобы выяснить, как возникла «уникальная бедность», «Лента.ру» побеседовала с руководителем проекта Комитета гражданских инициатив «Повышение эффективности и результативности социальной защиты» Лилией Овчаровой. Существующая система помощи, по ее оценке, не выполняет своей главной функции — деньги преимущественно тратятся не на спасение бедных, а на льготы для тех, кто в них не нуждается.
«Лента.ру»: Лилия Николаевна, вы предлагаете перекроить систему соцподдержки населения. А чем она плоха?
Лилия Овчарова: Помощь бедным и нуждающимся — главная цель системы социальной защиты, особенно в условиях кризиса и особенно когда речь идет о государственной помощи. На социальную поддержку мы тратим много — 12,4 процента ВВП. Это на уровне развитых европейских стран, у которых валовый продукт гораздо больше. Однако бедным достается незначительная часть выделяемых средств.
Система соцзащиты состоит из двух частей: страховые и нестраховые меры поддержки. Страховые — это пенсии и соцстрахование (больничные листы, пособия по беременности и родам, страхование от несчастных случаев на производстве). К нестраховым относятся различные выплаты и социальное обслуживание, и на это в 2015 году было израсходовано 2,6 процента ВВП. И именно эта часть социальной защиты преимущественно должна направляться на поддержку бедных. В нашей стране к нестраховым видам поддержки относится и пособие по безработице, хотя в развитых странах это страховая мера.
Причем одна из серьезных проблем — учет получателей социальной помощи. В нашей стране один и тот же человек может получать поддержку из разных источников и, соответственно, многократно учитываться.
Мы предлагаем привязать эти регистры к СНИЛСу (идентификационный номер пенсионной системы), чтобы посчитать, сколько человек получают социальную помощь и сколько средств в совокупности поступает нуждающимся.
Расходы на адресные программы, которые предназначены именно для бедных, сегодня составляют 0,4 процента ВВП или чуть больше 20 процентов от общего объема затрат на нестраховые меры соцподдержки. Из чего мы делаем вывод о том, что система социальной защиты неэффективна с точки зрения содействия сокращению бедности. Но это не единственная точка зрения — с нами спорят.
Кто же в России приоритетная группа для господдержки, если не бедные?
У нас длительное время приоритетными получателями были так называемые заслуженные граждане. Большая часть средств расходуется на льготников, то есть людей, относящихся к разным категориям населения, которым предоставляются различные преференции.
У нас в стране как минимум 300 различных льгот. Но льготник льготнику рознь. Например, заслуженные категории — это спорный вопрос. Кстати, население считает, что заслуженные люди должны иметь определенные преференции. Но различные профессиональные льготы — это перекладывание расходов работодателя на государство. А в условиях рыночной экономики это означает, что бедные спонсируют крупных работодателей, поскольку государство, вместо того чтобы поддерживать бедных, предоставляет пенсии за работу в тяжелых условиях, которые должен оплачивать работодатель. В советской системе это было приемлемо, в рыночной — нет. Нуждающееся население не должно покрывать издержки бизнесменов. Но сегодня государство тратит почти 300 миллиардов рублей на особые пенсионные режимы для этих категорий и еще 92 миллиарда — в нестраховой системе социальной защиты. Это означает, что система социальной защиты спонсирует бизнес. Справедливо ли это? Думаю, нет. Сейчас просто необходимо сместить приоритеты социальной политики и направить основные расходы на помощь бедным.
Может, вообще все льготы деньгами заменить?
Это попытались сделать в 2005 году. Тогда был принят закон о монетизации льгот, который очень тяжело проходил. Но здесь есть определенная проблема. Так нельзя поступить со всеми льготами. Скажем, решили вы монетизировать льготу на оплату лекарств и даете человеку деньги. Не факт, что он на них купит лекарства. Получается, что вы жизнь ему не продлили, а деньги потратили. Или вы можете дать деньгами льготу на оплату коммунальных услуг, но люди все равно не заплатят. Помощь становится бессмысленной.
Есть разные виды нуждаемости. Вообще, нуждаемость — это не только бедность. Некоторым категориям населения надо помогать независимо от того, бедны они или нет. Например, инвалиды. Они нуждаются в помощи в любом случае. Скажем, в результате каких-то действий государства был нанесен вред здоровью гражданина. Самый яркий пример — чернобыльцы: они не виноваты в том, что оказались на зараженных территориях. Эти категории граждан имеют право претендовать на социальную поддержку.
Или, скажем, материнский (семейный) капитал для семей, в которых родился второй ребенок. Таким образом государство поддерживает семьи с детьми. Это тоже нужная мера. Могут быть и другие особые жизненные ситуации, требующие каких-то преференций. Конечно, этим категориям граждан тоже нужно помогать, но основная помощь должна все же доставаться бедным и нуждающимся.
А как определить, кто по-настоящему беден?
Единого определения бедности нет, поскольку бедность относительна во времени и в пространстве. В каждой стране это понятие трактуется по-своему. В России это прожиточный минимум, стоимость минимальной потребительской корзины плюс необходимые налоги. Если доход гражданина меньше этой суммы, он считается бедным.
Вот, к примеру, возьмем самую обсуждаемую группу — ветераны труда. Только 10 процентов из них имеют доход ниже прожиточного минимума. Казалось бы, все просто: только им и надо оказывать помощь. Но есть еще понятие субъективной бедности: как люди сами оценивают свое благосостояние. Это очень важно! Если человек считает себя бедным, а ему вдруг говорят: «Нет, ты не бедный, и никаких льгот тебе не полагается», то я не завидую тому политику, которому придется вести этот диалог.
И согласно опросам, среди ветеранов труда бедными себя считает уже половина. А если вы не будете спрашивать, бедны ли вы, а спросите, на что вам хватает, то ветеранов, которые говорят, что им хватает только на удовлетворение минимальных потребностей, наберется и все 70 процентов.
Это связано преимущественно с тем, что у пожилых людей самый высокий «индекс лишений». Это еще одно определение бедности, не на основе доходов, а на основе анализа реального потребления. В прожиточном минимуме мы считаем, что люди получают медицинские услуги бесплатно, но в реальной жизни примерно треть расходов на здравоохранение — это платежи населения. У пожилых людей более высокие потребности в медицинских услугах, значит, и реальные расходы выше, нежели это предусмотрено в прожиточном минимуме. К слову, если говорить об объективной бедности (то есть если оценивать доходы ниже прожиточного минимума), то самые высокие риски бедности — у детей.
Мы надеемся, что будет создана Единая государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО). Соответствующий закон уже принят и в 2018 году должен быть введен в действие. По каждому человеку будет собираться информация, и мы поймем, кто какие выплаты получает. А то человек может быть зарегистрирован в Московской области, числиться бедным, а жить в Москве и иметь две квартиры.
Как вы предлагаете изменить систему социальной поддержки?
Мы считаем, что государство должно поддерживать в первую очередь бедных. Это главная миссия нестраховой социальной защиты. Собственно, так и происходит в странах с рыночной экономикой, где каждый гражданский институт выполняет свою функцию.
Мы прекрасно понимаем, что быстро этот переход осуществить невозможно. Конечно, переходить к новой системе предпочтительно в условиях, когда экономика на подъеме. Но если уж так сложилось, что реформировать систему приходится в условиях спада, то этот процесс должен быть более плавным и взвешенным.
Резко ничего менять нельзя. Это тоже нужно делать аккуратно. Представьте, живут два человека на одной лестничной клетке с разницей в возрасте в два года, и одному предоставят льготу, а другому нет. Это создаст социальную напряженность. Закрывать входы следует очень постепенно. Как минимум не стоит создавать новые льготные категории. Мы же все время новые плодим.
Почему так происходит?
Понимаете, социальная защита — это инструмент диалога между населением и властью в период, когда идут выборы. Поскольку уровень доверия к власти низкий, прибегают к этому ресурсу, чтобы его повысить. Поэтому каждый раз, в преддверии очередных выборов у нас возникают новые льготные категории. Так, в частности, появился материнский капитал. С этой мерой я еще могу согласиться (все-таки поддерживать семьи с детьми нужно), но вот субсидирование оплаты детских садов точно нужно было привязывать к доходам, а не к количеству детей. Это привело к тому, что мы помогаем многодетным с разным уровнем дохода, а про бедных забываем.
У людей есть специфические потребности, которые не всегда связаны с текущим потреблением. Например, самый сложный вопрос — это поддержка здоровья. С нами спорят, говорят, что конституция гарантирует всем бесплатное медицинское обслуживание. Но здоровье — это не только медицинские услуги. Это и лекарства, которые всегда были платные, и средства реабилитации.
И еще непростой вопрос: мы тратим огромные средства на восстановление утраты здоровья вследствие вредных привычек (пьянство, курение, наркомания). Сегодня мы не задаемся вопросом, почему человек заболел.
Есть очень трудная проблема, которую политики даже боятся обсуждать. Но мы, эксперты, должны задаться вопросом: как вести себя государству в условиях, когда в мире появляются дорогостоящие лекарства, методы лечения и средства реабилитации? Например, специальные костюмы, которые позволяют парализованным людям ходить. Кому мы должны помогать? Или никому, а ждать, когда они станут доступны всем? Пока мы идем по пути, что доступно только то, что дешево, ресурсов государства недостаточно для развития и внедрения дорогостоящих медицинских и реабилитационных технологий.
Богатые и элитные группы получают такие услуги за границей. Но если дальше двигаться по этому пути, то мы окончательно отстанем, и люди будут уезжать из страны ради большей продолжительности жизни. И в подобной ситуации должны ли мы привлекать ресурсы наиболее обеспеченных семей для решения данной проблемы? Я думаю, что должны.
Если в семье есть какой-то нереализованный материальный потенциал, то мы должны его учитывать при оценке нуждаемости. Допустим, в Москве есть семья, у которой две квартиры, и она претендует на социальную помощь. Мы должны вменить ей доход от сдачи жилья, не проверяя, сдается она или нет.
Это задача общественного договора. Наиболее слабые люди должны получить преференции, а те, у которых есть ресурсы и компетенция, обязаны реализовывать свой потенциал. По-моему, это справедливо.