«Конфликт был неизбежен» 10 лет назад были подписаны вторые Минские соглашения. Почему они не принесли мира Украине?
Политолог Богдан Безпалько: конфликт на Украине был предопределен с распада СССР
Фото: Глеб Гаранич / Reuters
Ровно 10 лет назад, 12 февраля 2015 года, президенты России, Украины, Франции — Владимир Путин, Петр Порошенко и Франсуа Олланд, — а также канцлер ГерманииАнгела Меркель согласовали документ, который должен был положить конец кровопролитной войне в Донбассе. Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, более известный как «Минск-2», не только открывал путь к прекращению огня в Донецкой и Луганской областях, но и предполагал их возвращение под полный контроль Украины с предоставлением широкой автономии, что, по сути, означало федерализацию страны. Почему Украина упустила шанс преодолеть раскол и гражданскую войну в стране, кто помешал сторонам выполнить соглашения в полном объеме и как вторые Минские соглашения стали прологом к большой эскалации между Украиной и Россией — в материале «Ленты.ру».
Обоюдная капитуляция
К началу 2015 года от шаткого перемирия, установившегося в Донбассе на три недолгих месяца, не осталось ничего.
Минские соглашения («Минск-1»), подписанные по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы 5 сентября 2014 года, почти не соблюдались на практике.
Первые и вторые Минские соглашения 2014-2015 годов
Минские соглашения — это пакет документов, принятый в 2014-2015 годах для урегулирования ситуации на юго-востоке Украины. Он включает в себя Минский протокол, подписанный 5 сентября 2014 года («Минск-1»), и Комплекс мер по выполнению Минских соглашений («Минск-2»), согласованный 12 февраля 2015 года.
«Минск-1» подписали по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы (ТКГ) относительно совместных шагов, направленных на имплементацию мирного плана президента Украины Петра Порошенко и инициатив президента России Владимира Путина. Со стороны ОБСЕ протокол подписала спецпредставитель главы организации по Украине Хайди Тальявини, со стороны Украины — бывший президент Леонид Кучма, со стороны России — посол Михаил Зурабов. Подписи под документом также поставили председатель Совета министров Донецкой народной республики (ДНР) Александр Захарченко и глава Луганской народной республики (ЛНР) Игорь Плотницкий. В дополнение к документу 19 сентября стороны подписали меморандум об исполнении протокола.
Принятие «Минска-2» произошло после масштабных боев, которые завершились взятием ополченцами района Дебальцево. В Минске прошла встреча уже в «нормандском формате» (с участием лидеров России, Украины, Франции и Германии — Владимира Путина, Петра Порошенко, Франсуа Олланда и Ангелы Меркель). При этом новое соглашение подписала та же Трехсторонняя контактная группа, но лидеры четырех стран поддержали его своей декларацией.
Вторые Минские соглашения по содержанию практически не отличались от сентябрьского протокола. Они включали 13 пунктов, среди которых — обязательство сторон прекратить огонь и отвести от линии соприкосновения свои отряды, а тяжелое вооружение — на 70 километров; контроль за исполнением режима прекращения огня наблюдателями ОБСЕ; обмен пленными по принципу «всех на всех», амнистия участников столкновений и восстановление экономических связей.
Предполагалось, кроме того, что Украина примет закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей, включит в конституцию понятие «децентрализация» и проведет в регионе местные выборы с учетом позиции представителей ДНР и ЛНР. После проведения выборов к Украине должен был перейти полный контроль над государственной границей.
Вместе с тем страны «нормандской четверки» так и не смогли преодолеть разногласия по порядку реализации пунктов соглашения. В следующие годы сторонам после долгих переговоров удалось добиться лишь обмена пленными.
Верховная Рада также еще в 2015 году приняла закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО), однако увязала его вступление в силу с проведением местных выборов. При этом власти Украины настаивали на том, что сначала ими должен быть восстановлен контроль над границей с Россией, а потом проведены выборы, с чем не соглашались в России.
В 2019 году участники ТКГ приняли так называемую формулу Штайнмайера (по имени министра иностранных дел Германии Франка-Вальтера Штайнмайера). В соответствии с ней закон об особом статусе должен был вступить в силу после проведения местных выборов в Донецкой и Луганской областях и признания их соответствующими стандартам ОБСЕ.
Однако и это не помогло проведению выборов, Украина саботировала выполнение Минских соглашений.
После признания Россией независимости Донецкой и Луганской народных республик 21 февраля 2022 года президент России Владимир Путин заявил, что Минские соглашения перестали существовать, подчеркнув, что договоренности «были убиты» ранее из-за нежелания Украины их выполнять.
1/1Глава ДНР Александр Захарченко на концерте для жителей Донбасса в Театре оперы и балета в городе ДонецкеФото: Михаил Воскресенский / РИА Новости
Уже в январе как Украина, так и Донецкая и Луганская народные республики (ДНР и ЛНР) официально объявили, что отказываются выполнять условия соглашения. Причиной стали многочисленные обстрелы в подконтрольных обеим сторонам городах, сопровождавшиеся массовой гибелью гражданских лиц.
Возобновление активных боевых действий в Донбассе в январе 2015 года
Расстрел автобуса с мирными жителями возле города Волноваха и усилившиеся бои за аэропорт Донецка сделали возобновление полномасштабных военных действий все более реальным.
13 января произошел обстрел автобуса под Волновахой, который привел к гибели 12 человек. На Украине был объявлен траур и состоялись массовые акции солидарности.
14 января ополченцы окончательно заняли донецкий аэропорт.
17 января военнослужащие Вооруженных сил Украины при поддержке 10 танков и БМП и роты мотопехоты предприняли контрнаступление на донецкий аэропорт, в ходе которого потеряли 4 танка, 1 БМП и 15 солдат.
18 января, согласно сообщению советника президента Украины Юрия Бирюкова, Вооруженные силы Украины возобновили активную фазу военной операции в Донбассе.
22 января под удар попала остановка общественного транспорта в Донецке, погибли 15 человек.
23 января было объявлено о гибели в результате обстрела народного мэра Первомайска Евгения Ищенко. Глава ДНР Александр Захарченко в тот же день заявил, что больше не будет пытаться вести переговоры с Украиной о перемирии.
24 января произошел артобстрел восточной окраины Мариуполя, в результате которого погибли более 30 человек.
27 января депутаты Верховной Рады на внеочередном заседании обвинили Россию в обострении ситуации в Донбассе, причастности к обстрелу Мариуполя и нежелании исполнять Минские соглашения.
30 января ополченцы заняли город Углегорск, после чего трасса М103 Артемовск — Дебальцево стала эффективно простреливаться.
31 января в Минске состоялись переговоры Трехсторонней контактной группы, которые зашли в тупик и фактически провалились. В срыве переговоров стороны конфликта обвинили друг друга.
Правда, попытки Вооруженных сил Украины воспользоваться ситуацией и перейти в новое наступление быстро обернулись для них большой оперативной катастрофой.
После окончания тяжелых боев за донецкий аэропорт подразделения Народных милиций ДНР и ЛНР сами перешли в наступление под Дебальцево — городом, через который проходила стратегически важная трасса из Донецка в Луганск.
1/1Во время боя в районе аэропорта города ДонецкаФото: РИА Новости
К началу февраля 2015 года ополченцы полностью разгромили и окружили обороняющую его группировку Вооруженных сил Украины под Дебальцево численностью около шести тысяч человек
Это поставило группировку на грань разгрома, и западные политики, прежде всего канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Франсуа Олланд, к тому времени уже несколько недель уговаривавшие президента России Владимира Путина повлиять на заморозку конфликта, активизировали свои усилия.
Президент Украины Петр Порошенко, осознавший масштабы надвигающейся катастрофы, также отчаянно добивался нового перемирия.
Им удалость согласовать план срочного отвода тяжелых вооружений от линии фронта, а также уточнить условия полной деэскалации конфликта.
1/1Премьер-министр Украины Арсений Яценюк, президент Украины Петр Порошенко и председатель Верховной Рады Украины Владимир Гройсман (в центре, слева направо на дальнем плане) во время расширенного заседания кабинета министров Украины с участием председателей областных государственных администраций в КиевеФото: Николай Лазаренко / РИА Новости
Но уже 11 февраля, когда котел вокруг группировки Вооруженных сил Украины в Дебальцево захлопнулся окончательно и перед Украиной встала реальная угроза потерять многие восточные области, на встречу в Минск прибыли президенты России, Украины и Франции — Владимир Путин, Петр Порошенко, Француа Олланд — и канцлер Германии Ангела Меркель. На заключительных этапах переговоров к ним присоединились главы ДНР и ЛНР Александр Захарченко и Игорь Плотницкий, а также спецпредставитель председателя ОБСЕ в Трехсторонней контактной группе Хайди Тальявини.
На переговорах, длившихся 17 часов, был принят Комплекс мер по выполнению Минских соглашений и разработаны шаги по имплементации Минского соглашения
«Насколько мне известно, вторые Минские соглашения были подготовлены буквально во время переговоров. (...) Эти соглашения не готовились заранее, а лишь оказались результатом встречи в Минске, творчеством лидеров четырех стран», — рассказал «Ленте.ру» политолог, директор Фонда прогрессивной политики Олег Бондаренко.
Что включали в себя вторые Минские соглашения?
Документ включал в себя следующие пункты.
1. Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение начиная с полуночи 15 февраля 2015 года.
2. Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 километров, для некоторых видов вооружений — до 140 километров.
3. Обеспечение эффективного мониторинга и верификации режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА и радиолокационные системы.
4. Немедленное начало диалога о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством.
5. Помилование и амнистия путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.
6. Освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа «всех на всех».
7. Обеспечение безопасного доступа, доставки, хранения и распределения гуманитарной помощи нуждающимся.
8. Полное восстановление социально-экономических связей, включая социальные переводы, такие как, например, выплата пенсий.
9. Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования, при условии выполнения пункта 11.
10. Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ.
11. Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию, а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей.
12. Проведение выборов с соблюдением стандартов ОБСЕ при мониторинге с ее стороны.
13. Интенсификация деятельности Трехсторонней контактной группы, в том числе путем создания рабочих подгрупп по выполнению соответствующих аспектов Минских соглашений.
По большей части документ полностью повторял положения «Минска-1» с тем исключением, что Украина брала на себя большие обязательства по предоставлению самопровозглашенным республикам политической автономии.
Петр Порошенко дал обещание, что соответствующие нормы будут закреплены в Конституции Украины, а не в парламентском законе, как предполагалось ранее.
Этого, как известно, так и не произошло: со времени подписания Минских соглашений ни один их пункт так и не был выполнен
Но бои, сопровождавшиеся гибелью мирных жителей, тогда действительно были прекращены. Это подарило многим надежду, что мир возможен хотя бы в отдаленной перспективе.
Как отмечает Олег Бондаренко, Минские соглашения в том объеме, в котором они заключались, были неисполнимы в принципе, поскольку они заключались в первую очередь для того, чтобы остановить активную фазу боевых действий, и это привело к результату. «Донецк, Луганск и другие города региона в следующие годы продолжали обстреливать. Но количество жертв было несопоставимо меньше. Пролитая кровь, конечно, не имеет оправдания, каждая жертва — это тяжелая утрата. Но если мы говорим о соотношении погибших до соглашений и после, то оно несопоставимо», — отметил он.
1/1Отвод РСЗО БМ-21 «Град» от Донецка в сторону Амвросиевки, который состоялся в рамках Минских соглашенийФото: Михаил Воскресенский / РИА Новости
Формула вины
С военной, политической и экономической точек зрения, вторые Минские соглашения объективно не были выгодны ни ДНР, ни ЛНР.
ДНР и ЛНР находились в экономической блокаде. Украина запретила своим предприятиям вести дела не только с их властями, но даже компаниями, обеспечивающими жителей региона самым необходимым — светом, водой и продуктами.
Политические перспективы самопровозглашенных республик также выглядели, мягко говоря, неоднозначными. Как только на фронте установилось затишье, Петр Порошенко и другие представители высших эшелонов власти вновь пошли на попятную и отказались вести какие-либо переговоры с руководством ДНР и ЛНР.
Аналогичным образом они отказались и от выполнения других политических пунктов, ссылаясь на «неурегулированность вопросов безопасности».
1/1Табло у пункта обмена валют в ДонецкеФото: Михаил Соколов / ТАСС
Так, Петр Порошенко настаивал на первоочередной передаче контроля над участком российско-украинской границы, после чего предлагал провести выборы в Донбассе и только затем обещал рассмотреть вопрос о статусе региона.
Между тем одобренный «нормандской четверкой» мирный план предполагал обратный порядок действий: сначала внесение поправок в Конституцию Украины, закрепляющих на постоянной основе особый статус региона, затем проведение местных выборов и только потом передача контроля над границей.
Украина рассчитывала фактически отрезать ДНР и ЛНР от военной и экономической помощи, которую могла бы оказать им Россия в случае возобновления боевых действий. Иными словами, по мнению Петра Порошенко, разговор об особом статусе региона мог вестись с «сепаратистами» исключительно с позиции силы
В России в связи с этим, вероятно, рассчитывали на смену власти на Украине в 2019 году, которая теоретически могла бы оказаться более сговорчивой и умеренной в плане антироссийской риторики.
Но и эти расчеты в итоге не оправдались. Хотя поначалу команда президента Украины Владимира Зеленского формально пыталась делать встречные шаги в вопросах урегулирования. Например, руководитель офиса президента УкраиныАндрей Ермак в 2019 году заявлял о планах создать специальный координационный совет вместе с представителями ДНР и ЛНР. В том же году власти страны попытались вывести часть своих подразделений с линии разграничения в Донбассе.
При этом в сентябре-октябре 2019 года появилась «формула Франка-Вальтера Штайнмайера», министра иностранных дел Германии, которой стороны зафиксировали последовательность исполнения пунктов соглашения: в ДНР и ЛНР проходят местные выборы, при этом до голосования закон об особом статусе будет применяться на временной основе, а после выборов и их признания со стороны ОБСЕ приобретет окончательную юридическую силу.
Закон Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»
Закон Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» был принят Верховной Радой Украины 15 сентября 2014 года.
Документ предполагал введение особого порядка местного самоуправления сроком на три года для отдельных районов Донецкой и Луганской областей — территорий, которые не контролировались Вооруженными силами Украины по состоянию на день принятия закона.
17 марта 2015 года Верховная Рада Украины приняла новую версию закона «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей».
Согласно новой редакции, все особые полномочия отдельные районы Донецкой и Луганской области получали бы после проведения местных выборов, которые власти намерены были провести по украинским законам и международным стандартам с участием всех политических сил Украины после передачи контроля над границей.
Срок действия закона постоянно продлевали на год, однако после начала специальной военной операции России на Украине он утратил силу.
1/1Президент Украины Владимир Зеленский принимает участие во встрече с представителями Международного валютного фонда в Киеве, Украина, 28 мая 2019 годаФото: Ukrainian Presidential Press Service / Reuters
При этом, как отметил в разговоре с «Лентой.ру» политолог, директор Фонда прогрессивной политики Олег Бондаренко, и на Украине, и в России прекрасно понимали, что исполнение закона об особом статусе — это бомба замедленного действия, поскольку он открывал путь к федерализации страны.
В итоге инициативы наткнулись на противодействие националистов как среди парламентской, так и несистемной оппозиции, которые настаивали на необходимости первоочередной передачи контроля над границей.
Недовольны решениями, судя по всему, оказались и западные державы.
В середине 2019 года консорциум из 70 украинских неправительственных организаций, спонсируемых Агентством США по международному развитию (англ. United States Agency for International Development, USAID), направил Владимиру Зеленскому открытое письмо, в котором обозначил 25 «красных линий, которые нельзя пересекать» под угрозой политической нестабильности. Под этим документом тогда подписались, в частности, посольства США и Канады.
Подписанты письма запрещали властям устраивать референдум о начале переговоров с Россией, проводить «сепаратные переговоры без участия западных партнеров», инициировать любые действия, способствующие отмене антироссийских санкций
Также они рекомендовали пропрезидентской партии «Слуга народа» не формировать коалиции с любыми политическими силами, выступающими за примирение с Россией.
Уже к началу 2021 года Украина вернулась к позициям времен Петра Порошенко: первоочередной контроль над границей, отказ от переговоров с ДНР и ЛНР, приоритетный курс на вступление в НАТО и Европейский союз (ЕС).
1/1Президент Украины Владимир Зеленский выступает с речью на заседании парламента в Киеве, Украина, 1 февраля 2022 годаФото: Ukrainian Presidential Press Service / Reuters
При этом ситуация начала воспламеняться. Вооруженные силы Украины не только вернулись на исходные позиции, но и все чаще начали вторгаться на территорию населенных пунктов, расположенных в серой зоне. Возобновились обстрелы жилых районов и провокации с применением оружия.
Военно-политическая эскалация конфликта продолжала нарастать, а в России происходящее стали интерпретировать как прямую угрозу безопасности.
В начале февраля 2022 года, за несколько недель до начала специальной военной операции России на Украине, Владимир Зеленский констатировал, что считает все пункты первого и второго Минских соглашений неудовлетворительными
До большой эскалации оставалось несколько шагов...
«Затянуть противостояние»
Немаловажную роль в неисполнении первого и второго Минских соглашений сыграл еще один фактор, а именно — позиция западных стран.
Как отметил в разговоре с «Лентой.ру» политолог Богдан Безпалько, Германия и Франция, как и их союзники по НАТО, изначально рассматривали договоренности как возможность затянуть противостояние между Украиной и Россией на многие годы.
Это подтверждается и позицией ключевых политических лиц, связанных с подготовкой и подписанием документа.
В декабре 2022 года сначала бывший канцлер Германии Ангела Меркель, а затем и бывший президент Франции Франсуа Олланд признали: соглашения были подписаны с целью «дать Украине время», что позволило стране укрепить оборону и стать сильнее. Геополитическая ситуация после 2014 года не была благоприятной для Украины, а западным странам была нужна передышка, отметили они.
1/1Украинские военнослужащие ведут огонь из реактивной системы залпового огня БМ-21 «Град» в районе города Марьинка, 7 февраля 2023 годаФото: Marko Djurica / Reuters
Как отмечает Олег Бондаренко, Украина воспользовалась передышкой и возможностью укрепить оборону, создать себе армию.
С ним заочно соглашается Богдан Безпалько, подчеркивая, что Петр Порошенко пошел на участие в переговорах в 2015 году исключительно из-за тяжелых поражений Вооруженных сил Украины в Донбассе и отсутствия перспективы решить вопрос силой. «Украина пошла на этот компромисс от страха потерять не только Донбасс, но и другие восточные регионы, а возможно, и всю страну», — отмечает он.
При этом для стран — членов НАТО это была возможность вооружить Украину, превратить ее в прокси антироссийского характера, добавляет политолог.
1/1Украинские военнослужащие распаковывают противотанковые ракеты Javelin, доставленные самолетом в рамках пакета военной поддержки США для Украины, в международном аэропорту Борисполь под Киевом, Украина, 10 февраля 2022 годаФото: Валентин Огиренко / Reuters
Но окончательный отказ исполнять обязательства по Минским соглашениям был продиктован именно этим обстоятельством, считает Богдан Безпалько.