Илья Сокольщик, юрист Фонда развития некоммерческих организаций

Пресс-конференция
31.07 19:17
Илья Сокольщик. Фото из личного архива.
Илья Сокольщик. Фото из личного архива.

Илья Сокольщик, юрист Фонда развития некоммерческих организаций

Что изменилось с принятием закона об НКО?
В апреле российские правозащитники пожаловались Дмитрию Медведеву на ставящий палки в колеса некоммерческих организаций закон об их деятельности, ужесточенный в 2006 году. Президент пообещал принять необходимые меры и уже в июне внес проект упрощающих жизнь НКО поправок в Госдуму. В июле одобренный депутатами законопроект был подписан президентом. Теперь процедура регистрации НКО должна стать проще, перечень необходимых для этого документов меньше, а контроль государства за их деятельностью слабее. Как на практике изменится деятельность НКО в связи с поправками? Станет ли зарубежным НКО легче работать в России? Каких норм не коснулись изменения? На эти и другие вопросы читателей "Ленты.Ру" ответил юрист Фонда развития некоммерческих организаций "Школа НКО", научный сотрудник сектора теории государства и общественных организаций Института государства и права РАН, кандидат юридических наук Илья Михайлович Сокольщик.
Орфография и пунктуация авторов вопросов сохранены.
Влад [22.07 07:51]

Уважаемый Илья! Не считаете ли вы, что наш законодатель через законы, ограничивающие свободы религиозных организаций, которые не относятся к "традиционным", сделал шаг к тоталитарному государству?

Уважаемый Влад! Если Вы имеете в виду Федеральный закон № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", то он принят еще в 1997 году. Наверное, Вы помните, какие дискуссии вызвал сначала законопроект, а потом принятый закон. В целом, надо отметить, что указанный закон упорядочил отношения в этой сфере, поставив преграду многим злоупотреблениям в сфере такой тонкой материи, как религия, существовавшим до момента принятия закона.

Отвечая на Ваш вопрос конкретно, думаю, что закон 1997 не имеет прямой связи с продвижением к тоталитаризму. К полицейскому государству – возможно.

Денис [22.07 12:12]

Уважаемый Илья!

Пытался зарегистрировать международную правозащитную общественную организацию, но дважды получал отказ в Минюсте РФ. Они мотивируют тем, что вначале надо создать и зарегистрировать внутри РФ организацию (региональную или межрегиональную), потом создать ее отделение за рубежом, и только потом преобразовывать внутри страны в международную. Вроде бы звучит логично, но из закона не следует, что международная организация создается путем преобразования из другой формы.

Почему такой порядок сразу не установлен законом об общественных организациях?

Уважаемый Денис! Мне трудно ответить, почему такой порядок четко не был установлен или впоследствии прямо не введен законом. Видимо, потому что на стадии разработки законопроекта не было детального представления, как должны создаваться международные объединения. Закон недостаточно конкретен по этому вопросу, однако должен признать, что применяемый Минюстом порядок соответствует буквальному толкованию текста статьи 47 Федерального закона "Об общественных объединениях". Согласно этой статье закона, "общественное объединение, образованное в Российской Федерации, признается международным, если в соответствии с его уставом в иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его структурное подразделение – организация, отделение или филиал или представительство". Таким образом, уже существующее общественное объединение должно внести в устав сведения о структурном подразделении в иностранном государстве, и тогда оно становится международным.

Сергей Иванович [22.07 12:49]

Подскажите Илья, можно ли считать Товарищество Собственников Жилья общественной организацией и почему?

Уважаемый Сергей Иванович! Логика Вашего вопроса понятна, учитывая, что по сути ТСЖ - это объединение граждан, преследующих некие общие цели. Ваш вопрос касается давно обсуждаемой проблемы сосуществования множества организационно-правовых форм, видов некоммерческих организаций, в которых порой путаются даже профессионалы. Подобный законодательный хаос форм некоммерческих организаций должен быть преодолен путем законодательной унификации организационно-правовых форм. Это может быть сделано, например так, как предлагается в Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая подготовлена Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ.

Возвращаясь к Вашему вопросу: ТСЖ, согласно Жилищному кодексу РФ, является некоммерческой организацией, но не общественным объединением (подвидом которого является общественная организация), а самостоятельной формой некоммерческой организации. ТСЖ и общественная организация - это разные организационно-правовые формы, которые сконструированы для создания некоммерческих организаций, преследующих совершенно разные цели. Общественная организация - это объединение граждан и примкнувших к ним общественных объединений, которые объединились "на основе общности интересов для реализации общих целей". Ключевая фраза здесь – общность интересов и ее соотношение с фразой об "общих целях". В ТСЖ могут быть общие цели, но нет общности интересов.

Общность интересов может, но не должна прямо зависеть и вытекать из какого-либо "материального" фактора, например - проживание людей в одном доме. Общественная организация - это, по идее, максимально открытая для вступления в нее некоммерческая организация, ключевым фактором для принятия в которую должно быть согласие гражданина (или общественного объединения) с "нематериальными" целями, закрепленными в ее уставе. То есть ключевой фактор для приема в членство организации – добровольное выражение согласия относительно целей организации, которые основываются на общности интересов ее членов.

В ТСЖ все обстоит несколько по-другому. Членство в ней привязано к праву собственности на помещение в многоквартирном доме (хотя прямо из него не следует, так как собственники могут и не состоять в ТСЖ). Проще говоря, если бы люди не жили совместно в одном многоквартирном доме, то они никогда не объединились бы вместе, так как не имеют для этого общности интересов. В ТСЖ их объединяет (порой "добровольно-принудительно") общая вполне материальная цель.

Сергей [22.07 12:51]

Как вы считаете Илья, нескольким продавцам на "блошинном" рынке лучше создать общественную организацию или коммерческое товарищество на вере?

Уважаемый Сергей! Вопрос о том, какого рода организацию следует создавать продавцам на рынке, решается в зависимости от ответа на вопрос о том, для чего именно им необходима такая организация. Если речь идет о совместном ведении бизнеса, о развитии коммерческой деятельности, необходимо создание коммерческой организации. Это может быть и товарищество, в том числе товарищество на вере, и более распространенное в силу более удобных для членов организации условий ответственности за свою деятельность общество с ограниченной ответственностью либо акционерное общество.

Если целью создания организации выступает не извлечение прибыли и распределение ее между участниками, а иные цели (например, содействие повышению профессионального уровня учредителей, информационное обеспечение их деятельности и тому подобное), можно говорить о создании некоммерческой организации. При этом, если бы речь шла о юридических лицах, наиболее подходящей организационно-правовой формой такой организации был бы, вероятно, союз или ассоциация. В случае, когда речь идет о физических лицах, можно говорить, к примеру, о некоммерческом партнерстве. Общественная же организация является, скорее всего, неподходящей формой для такого объединения. Согласно законодательству, общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Наличие общих интересов в данном случае вызывает сомнения.

Григорий [22.07 12:56]

Добрый день. Скажите, насколько вы в курсе ситуации с АНО "Интерньюс"? Если в курсе, есть ли у него, или его преемника, шансы на возрождение/появление?

Добрый день, Григорий!

К сожалению, мне ничего не известно об этой организации и ее судьбе.

Петр [22.07 17:47]

При регистрации зарубежных НКО кто будет решать, угрожают ли их цели национальным интересам России? Могут ли использовать эти условия для того, чтобы не давать работать таким НКО в России?

Уважаемый Петр! Решение о регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной некоммерческой организации (в качестве российского юридического лица) или внесении в специальный реестр филиала и представительства иностранной НКО (то есть не юридического лица по российскому праву) принимает Министерство юстиции РФ(Минюст).

Отделение иностранной НКО регистрируется в том же порядке, что и российские НКО, однако в качестве оснований для отказа в регистрации с 2006 года они имели одиозные основания: в регистрации могло быть отказано, если цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации признавались создающими угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации. Отсутствие этих угроз проверялось многими органами, в том числе ФСБ. Новым законом они изъяты. В данный момент в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано по причине наличия угрозы суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации. Наличие такого основания предполагает широкое усмотрение Минюста при принятии решения о внесении или невнесении записи о филиале или представительстве. Отвечая на Ваш вопрос конкретнее, у Минюста всегда есть возможность отказать в регистрации в России отделения иностранной неправительственной НКО или отказать во внесении в реестр ее филиала или представительства. Вместе с тем, следует учитывать, что решение Минюста об отказе может быть обжаловано в судебном порядке, и в конечном итоге вопрос будет решен судом.

Тоня [22.07 17:48]

Можно ли сказать, что этот законопроект существенно изменить процедуру регистрации НКО? Или изменения незначительны и все останется по-прежнему?

Уважаемая Тоня! Несомненно, законопроект немного упростит процедуру регистрации НКО и поспособствует прекращению ставшего весьма распространенным неформального общения между специалистами Минюста и заявителями (их представителями). Как правило, такое общение происходило из-за наличия у работников Минюста претензий к содержанию учредительных документов и (или) к оформлению документов, представленных для регистрационных действий. Замечания сотрудников Минюста по поводу несоответствия учредительных документов Конституции и законодательству можно было оспаривать, ссылаясь на нормы законов, в том числе угрожая судом. По вопросу же о якобы неправильном оформлении документов или якобы недостаточном комплекте документов (как правило, возникали претензии к документам, подтверждающим место нахождения организации) спорить было очень сложно (порой оставалось только развести руками и бежать за нужными бумажками). Формализованного закрытого перечня документов, которые вправе требовать территориальные органы Минюста, не существовало.

С вступлением в силу (с 1 августа 2009 года) поправок к закону о некоммерческих организациях претензии относительно оформления и состава необходимых документов должны быть обоснованы ссылками на законодательство. Территориальные органы Минюста должны будут либо направлять заявителям (их представителям) решение о приостановлении регистрации, либо регистрация должна производиться на основании документов, имеющихся в деле. Решение о приостановлении регистрации можно будет обжаловать в суде. Учитывая появившуюся в статье 13.1 закона о некоммерческих организациях норму о недопустимости требовать представления для регистрации документов, которые не предусмотрены этой статьей, судебные процессы по необоснованному приостановлению регистрации могут стать очень невыгодным для органов Минюста занятием.

Однако отмечу, что, к сожалению, в законе до сих пор нет нормы, которая бы делала невозможным новое приостановление регистрации по одному и тому же регистрационному действию (но по иному основанию) уже после изменения документов по предъявленным ранее требованиям территориальных органов Минюста.

Надо отметить, что принятые поправки, конечно, упростят процедуру регистрации, однако большинство проблем никуда не уйдет. Регистрация некоммерческих организаций - слишком важная для государственных чиновников сфера, чтобы стала возможна упрощенная регистрация организаций.

Артем [22.07 17:50]

считаете ли Вы что законопроект устроит тех правозащитников, которые высказывали недовольство по поводу существовавшего раньше порядка регистрации НКО и проч?

Уважаемый Артем! При всем моем глубоком уважении к правозащитным организациям и их самоотверженным работникам и последователям, вряд ли правозащитников в России когда-либо сможет полностью устроить российское законодательство об НКО и правах человека. Но я в полной мере разделяю их недовольство относительно принятого закона, так как совершенствование законодательства об НКО требует более принципиальных решений (которые, как мне известно, планируются, но неизвестно, что из этого получится).

Таня [22.07 17:54]

Знаете ли Вы, соответствуют ли те поправки, которые внесены в закон об НКО тем предложениям, которые подготовили правозащитники, когда обращались к Медведеву с просьбой о пересмотре порядка регистрации НКО, проверок и проч?

Уважаемая Таня, мне известно лишь общее содержание поправок правозащитников. Конечно, различия между принятым законом и предложениями правозащитников существенные. Правда, с предложениями правозащитников также не всегда можно и нужно соглашаться, однако их предложения, как правило, значительно больше соответствуют духу и букве Конституции и ратифицированных Россией международных документов, чем решения российской власти.

Мне известно, что рабочая группа по внесению предложений о совершенствовании законодательства об НКО (среди которых были не только правозащитники в узком смысле этого слова, но и просто авторитетные юристы), предлагала множество действительно важных, нужных и принципиальных изменений, но они не прошли. Возможно, на следующем этапе изменения законодательства об НКО мнения экспертов, в том числе, правозащитных организаций, будут услышаны и реализованы в законе.

Илья [23.07 01:57]

Илья, можете ли Вы в сжатой форме изложить, что же это за зверь такой - НКО? Зачем их создавать? Кому? Могут ли они, параллельно с основной деятельностью, вести коммерческую, дабы сводить концы с концами? Может ли из НКО вырасти политическая организация? Понятно, что можно открыть закон и всё прочесть, но меня интересует практическая сторона вопроса, как оно происходит в жизни, в реальности.

Илья, вы задали очень абстрактный и в то же время практически ориентированный вопрос, на который вряд ли можно подробно ответить в рамках жанра онлайн пресс-конференции. Я могу предложить Вам позвонить к нам в организацию, мы можем все интересующие Вас вопросы обсудить подробно.

Отвечу на Ваш вопрос кратко.

1. "Что же это за зверь такой - НКО?"

НКО – НеКоммерческая Организация. Главное, что стоит знать и понимать - для НКО извлечение прибыли не является основной целью своей деятельности, а если прибыль есть, то она не распределяется между кем бы то ни было. Как видно, это определение через отрицание. Определение с некой положительной основой для всех НКО сформулировать достаточно сложно. Например, согласно Федеральному закону "О некоммерческих организациях" № 7-ФЗ от 12 февраля 2006 года, если законами не установлено иного, "некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ". Наверное, это наиболее полное определение, которое характеризует большинство НКО.

Следует также знать и понимать, что любая НКО имеет так называемую специальную правоспособность. Ограничения правоспособности могут быть весьма условно разделены на законодательные и уставные. Законодательные ограничения установлены для любой НКО, это то, что НКО делать не может в принципе. Например, торговать нефтью, землей, автомобилями, организовывать вещевые рынки, осуществлять кредитование и тому подобное НКО не может без угрозы ликвидации. Некоторые ограничения распространяются на конкретные организационно-правовые формы НКО. Ряд НКО не может себе позволить делать то, что могут другие НКО (например, формирование целевого капитала недоступно для некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов), профсоюзов и многих других НКО, есть ограничения для религиозных организаций и так далее).

Устав также ограничивает правоспособность НКО, устанавливая цели ее деятельности. Некоммерческая организация может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в ее учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Это важная особенность некоммерческих организаций, которая принципиально отличает их от большинства коммерческих организаций, которые свободны в выборе направлений деятельности и жестко не ограничены видами деятельности, перечисленными в уставе.

Основное, и, пожалуй, единственное преимущество НКО перед коммерческими организациями лежит в финансово-налоговой плоскости, что обусловлено целевым характером деятельности НКО: НКО имеют возможность без уплаты налога на прибыль получать доходы в виде целевых поступлений (пожертвования, членские взносы, имущество, полученное на благотворительную деятельность, имущество, переходящее к НКО по завещанию и ряд других случаев). Такие целевые поступления необходимо тратить строго целевым способом. Иначе придется заплатить налог.

2. "Зачем их создавать? Кому?"

Вряд ли стоит пояснять, зачем создаются благотворительные организации или, например, образовательные учреждения, религиозные объединения. Думаю, всем понятно, зачем существуют ТСЖ, профсоюзы и тем более политические партии. Непрофессионалам не всегда бывает ясно, чем занимаются НКО, которые не несут некую "деятельностную" нагрузку в своем наименовании. Речь идет о фондах, автономных некоммерческих организациях, некоммерческих партнерствах, учреждениях, ассоциациях (союзах), общественных объединениях. Заданный вопрос, с одной стороны, очень прост, а с другой - нелегок для сжатого ответа. Причина тому в основном лежит в хаотичности и непоследовательности российского законодательства.

На мой взгляд, создавать НКО нужно тогда, когда у будущих учредителей есть четкое представление об определенном проекте, и он может быть реализован только через создание НКО в качестве юридического лица. При этом, естественно, получение прибыли учредителями или будущими членами не может быть мотивацией при создании НКО. Учредители должны иметь стойкое желание создать некий социальный проект, продукт, для которых необходимо создать НКО. Применительно к членским организациям, основная цель – объединение сил ради достижения общественного или взаимовыгодного, но не связанного с прибылью от деятельности результата.

Как правило, нечленские организации (такие как фонды, АНО) создаются для реализации определенных проектов или оказания услуг, направленных вовне (распределение средств, выдача грантов, оказание культурных, спортивных, образовательных и иных услуг), которые требуют существенных финансовых средств, в том числе привлекаемых в виде доходов от предпринимательской деятельности. Поэтому создание фонда и АНО требует долгих размышлений, прежде всего - с точки зрения планирования финансирования. Членские организации (общественные организации, некоммерческие партнерства, ассоциации), как правило, создаются на энтузиазме будущих членов и поддерживаются ими в дальнейшем. В таких организациях обычно существуют членские сборы, которые позволяют поддерживать организацию, получая от нее то, для чего создавали такую НКО. Учредители должны знать и понимать все риски, которые могут быть у НКО ввиду ее специальной правоспособности.

3. "Могут ли они, параллельно с основной деятельностью, вести коммерческую, дабы сводить концы с концами?"

Если это ассоциация (союз), то такого права у них нет. По общему правилу, однако, НКО могут вести предпринимательскую деятельность, которая при этом: 1) должна служить достижению целей НКО; 2) соответствовать целям НКО. Приносить определенный доход может уставная деятельность и деятельность, связанная с уставной организационно или технологически. В качестве примера можно привести оказание различного рода услуг (консультационные услуги, проведение тренингов, семинаров, конференций и так далее), продажа связанных с основной деятельностью товаров (книг, журналов), передача прав на результаты интеллектуальной деятельности и тому подобное. При этом отдельные виды деятельности требуют получения лицензии... Однако в НКО должен быть поставлен раздельный учет целевых средств и тех средств, которые НКО получает в виде дохода от предпринимательской деятельности.

4. "Может ли из НКО вырасти политическая организация?"

Из крупных общественных организаций, движений могут вырасти и политические партии (как отдельная форма НКО). Зарегистрировать политическую партию в современных условиях крайне тяжело. Если речь идет о как бы политических объединениях, которые юридически политическими партиями не являются, то принимать участие в политической жизни (за исключением, выборов в органы государственной власти) может практически любая НКО, устав которой предполагает возможность ведения такой деятельности. Такими имеющими политический вес НКО являются крупные общественные организации (например, крупные профсоюзы, организации автомобилистов, солдатских матерей).

Uran [23.07 08:25]

Уважаемый Илья, попытки изменить зак-во об НКО - это любимая забава некоторых законодателей.

Можно ли сравнить законодательство об НКО в странах СНГ: что общего и какие есть существенные отличия. Меня интересует ваша оценка зак-ва в Казахстане, Кыргызстане.

К сожалению, я не владею в достаточной мере информацией о законодательстве об НКО этих государств и дать оценку законодательству этих государств не могу.

Алексей [24.07 08:08]

1. Как Вы думаете,будут ли дальнейшие действия государства по облегчению деятельности НКО?

2. В частности,возможно ли изменение ненормальной ситуации,когда средства,пришедшие по гранту,рассматриваются как доход,с необходимостью оплаты всех налогов на прибыль?

1. Об этом я уже об этом говорил ранее. Я не упомянул об упрощении отчетности "маленьких" НКО (имеющих доход не более трех миллионов рублей в год и не обремененных иностранным участием (в виде денег или иного имущества, а также членов, участников, учредителей-иностранцев. Это маленький, но необходимый шаг в пользу облегчения жизни небольших НКО (которым вместе с иными НКО усложнили жизнь в 2006 году, а теперь признали ошибочность такого решения). По нашей информации такие действия по изменению законодательства будут, и мы (эксперты некоммерческого сектора) надеемся, что законодательство будет существенно реформировано в пользу НКО. Иначе некоммерческий сектор обречен на то, чтобы "погрязнуть" в одних и тех же проблемах. А третий (некоммерческий) сектор (и это уже стало понятно власти в условиях кризиса) - огромный ресурс для общества, очень сильно недооцениваемый, как властью, так и обществом.

2. Мне на данный момент неизвестно, какие планируются изменения в пункте 1 статьи 251 Налогового кодекса РФ в части расширения понятия гранта. На сегодняшний день эксперты советуют некоммерческим организациям целевые средства, которые не подпадают под понятие гранта (которое дано в пункте 1 статьи 251 НК РФ), именовать пожертвованиями, "прописывая" отношения донора и получателя средств по отчетности и контролю за расходованием средств значительно менее жесткими и односторонними, нежели чем в договоре о гранте. Иначе неуплата налога с договора, поименованного как грант, который не подпадает под определение НК РФ, грозит начислением налога и штрафными последствиями.

К сожалению, на сегодняшний день правовое регулирование грантов в России совершенно неудовлетворительно. Будем надеяться на изменение этой ситуации, в том числе за счет усилий экспертного сообщества.

Обсудить