28 мая 2002 года на итальянской военной базе "Марио де Бернарди" в Пратика-ди-Маре, местечке в 30 километрах от Рима, состоялось событие, которое должно перекроить привычные представления о политическом равновесии в Европе, установившемся в годы холодной войны. Генеральный секретарь НАТО Джордж Робертсон, главы девятнадцати стран - участниц этого альянса и Владимир Путин подписали так называемую Римскую декларацию - документ о создании Совета Россия-НАТО.
История вопроса
Римская декларация стала итогом пятилетней работы, начало которой было положено 27 мая 1997 в Париже, в ходе встречи между президентом России Борисом Ельцином и главами государств и правительств стран, входивших в НАТО. Тогда был подписан Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора. Тем самым между старинными геополитическими противниками было открыт диалог, в прочность и целесообразность которого верили далеко не все.
Положения этого Акта, в частности, предусматривали аккредитацию при российском представителе при НАТО специальной структуры во главе с Главным военным представителем, которая отвечала бы за вопросы военного сотрудничества. Аппарат Главного военного представителя России в Брюсселе начал свою работу в 1997 году. Одновременно предусматривалось учреждение военных миссий связи. Российская миссия связи при Главном командовании объединенными вооруженными силами НАТО в Европе была создана в сентябре 1999 года в бельгийском городе Монс. В его задачу входила координация осуществления миротворческих операций в Боснии и Герцеговине и в Косово.
Со своей стороны, натовские представители должны были обосноваться в Москве. Первый раунд переговоров об открытии Военной миссии связи НАТО в Москве состоялся в 1998 году. По его результатам был подписан Меморандум, в соответствии с которым предусматривалось открытие миссии в Москве в следующем, 1999 году. Однако ждать этого события пришлось долго - весной 1999 года США и их союзники по НАТО начали военную операцию против Югославии, тогдашний премьер-министр России Евгений Примаков, летевший на встречу с Альбертом Гором, развернул в воздухе самолет и вернулся в Россию, не долетев до США, российские десантники, вопреки договоренностям сторон, захватили аэропорт в столице Косово Приштине, а Россия срочно заморозила все программы по сотрудничеству с альянсом.
Переговоры об учреждении миссии НАТО в Москве возобновились лишь в 2001 году, чему способствовали, в частности, известные события 11 сентября в США. В ходе пяти встреч между натовскими и российскими представителями был согласован текст обменных писем министра обороны РФ и Генерального секретаря НАТО об учреждении в Москве Военной миссии связи альянса. Стороны договорились, что миссия официально начнет функционировать 27 мая 2002 года, в день пятилетней годовщины подписания в Париже Основополагающего Акта, что благополучно и произошло в назначенный день - на Мытной улице открылось представительство альянса, во главе которого встал британский генерал Питер Уильямс.
Кроме того, одновременно с принятием Основополагающего Акта и на основе его статей был создан Совместный постоянный совет Россия-НАТО, позволивший, несмотря на все противоречия, разделявшие стороны в эти годы, создать канал политического диалога и сформировать основы культуры взаимодействия, в том числе в военной сфере. По словам представителя МИД России Александра Яковенко, в результате Россия и альянс стали лучше понимать логику поведения друг друга и механику принятия внутренних решений. Но впоследствии функции, отведенные Совместному постоянному совету, показались сторонам недостаточно широкими и они начали готовиться к подписанию Римской декларации. Окончательно вопрос о создании нового совета был согласован 14 мая в Рейкьявике, на встрече сторон на уровне министров иностранных дел. Там стороны согласовали последние вопросы и сняли последние препятствия для подписания декларации. Одобрение этого документа означает начало нового этапа сотрудничества между Россией и НАТО.
Что в документе?
Прежде всего все заинтересованные стороны спешат заявить, что Римская декларация отнюдь не предполагает автоматического вступления России в НАТО. Более того, в этом шаге, утверждают российские представители, нет никакой нужды - у России есть свои, очень далекие от Европы сферы жизненных интересов, которые она должна защищать, а членство в НАТО наложило бы на нее слишком обременительные обязательства прежде всего именно перед европейскими союзниками. Кроме того, само НАТО по целому ряду причин совершенно не готово принять Россию в свои ряды. Речь в декларации идет о другом.
Хотя положения Римской декларации превращают отношения России с натовскими державами из сложной формулы 19+1 в полноценную двадцатку, Совет вовсе не отменяет собственно НАТО со всеми его внутренними механизмами. Собственно, полноценно сотрудничать Россия и НАТО собираются всего в двух взаимосвязанных сферах - по вопросам нераспространения оружия массового уничтожения и по вопросам борьбы с международным терроризмом. Все прочие вопросы, в том числе и вопросы военного сотрудничества, остаются в раздельном ведении сторон. "В области обороны Россия и НАТО являются самодостаточными структурами", - отметил по этому поводу Яковенко. Также не получит Россия и право вето на действия альянса, в том числе и по статье 5 Вашингтонского договора, согласно которой агрессивные действия против одной из стран - членов НАТО считаются нападением на весь альянс и требуют адекватных ответных мер. Правда, и НАТО не сможет указывать России, против кого и как ей воевать.
Кстати, подписание Римской декларации не устраняет и старые серьезные противоречия, существующие между НАТО и Россией, прежде всего - в области расширения североатлантического альянса на восток. НАТОвские чиновники по прежнему уверяют, что это необходимо, тогда как чиновники московские по прежнему настаивают на том, что это ошибка.
Есть в положениях Римской декларации и такие пункты, которые стороны не очень стремятся афишировать. Например, по сведениям британской газеты Financial Times, декларация содержит рекомендации относительно того, как НАТО может помочь России реструктурировать ее Министерство обороны, организовать подготовку военного персонала и пересмотреть военные расходы. Тем самым НАТО надеется оказать влияние на Москву, когда та будет пересматривать свою оборонную доктрину, - вопрос, который на протяжении ряда лет рассматривался как вообще запрещенный для обсуждения. Кроме того, отмечает обозреватель сайта Страны.Ру Айра Страус, в положение о Совете заложены "страховочные" пункты, суть которых заключается в том, что они позволяют любому государству - члену НАТО снять с обсуждения в Совете двадцати любой вопрос и внести его на обсуждение исключительно в основной Североатлантический совет НАТО. Другими словами, как с одобрением отметил 15 мая комментатор Прибалтийской службы новостей, любая страна - член НАТО, в том числе в недалеком будущем, возможно, и прибалтийские государства, будет иметь право вето на "обсуждение любого вопроса" с участием России в Совете двадцати.
Что же Россия получила от этой декларации? Во-первых, теперь она получает возможность вести с НАТО свободный и открытый диалог по вопросам, представляющим взаимный интерес, а не ждать, пока НАТО выработает свою согласованную позицию и только потом начнет переговоры с Россией о том, чего уже нельзя изменить. Поскольку таких вопросов много, для национальных интересов России важен каждый шаг, повышающий ее способность работать в этом направлении. Во-вторых, совместный Совет должен собираться на регулярные заседания в два раза чаще, чем прежний Совместный постоянный совет, причем его членами являются серьезные, компетентные должностные лица из всех стран НАТО, - те же самые лица, которые являются послами этих стран в НАТО, которые имеют опыт выработки совместных военных планов и планов в области безопасности, которые непосредственно вхожи в НАТО и имеют доступ к ее руководящим документам. Это означает, что он потенциально способен стать ценным каналом для консультаций, совместного планирования и совместных действий. Иными словами, Россия выигрывает в стратегическом плане: получает физический доступ в штаб-квартиру НАТО, реально закрывает эпоху холодной войны и возвращается в Европу на правах полноправного партнера.
Что осталось за рамками?
Столь стремительное сближение России с Западом не может не вызывать удивления. Первый и главный вопрос: как это вообще стало возможно и каким образом старые и заклятые враги всего за пять лет, при очень немалом объеме неурегулированных вопросов, добились такого прогресса в отношениях?
Собственно, главным препятствием на пути к подписанию Римской декларации была позиция европейских стран, причем прежде всего - тех, которые были приняты в НАТО сравнительно недавно. Это бывшие союзники бывшего СССР по бывшему Варшавскому договору: Польша, Чехия и Венгрия. Следует отметить, что в самом Североатлантическом альянсе нет единого представления о целях и задачах этой организации. По мнению все той же Айры Страус, очень многие страны на Европейском континенте видят в НАТО защиту от ближайшего соседа. Так, в свое время Франция считала, что альянс защитит ее от Германии; Германия и восточноевропейские страны думают, что он защитит их от России. Особенно сближения России и НАТО опасаются сегодня те страны, которые успели ощутить на себе тяжелую руку Москвы в годы существования социалистического лагеря.
Однако тон в НАТО все же задают не они, а две главные страны - США и Великобритания, которые, в силу своего географического положения на периферии зоны, контролируемой НАТО, способны наиболее объективно судить об истинных задачах этой организации. США и Великобритания не имеют старых территориальных претензий на Европейском континенте, и им некого бояться, не исключая Россию. Именно Буш и Блэр в наименьшей степени страдают от русофобских настроений - по инициативе британского премьер-министра Тони Блэра полгода назад европейский Запад обратился к России с предложением самого широкого сотрудничества, а подписанию Римской декларации предшествовал визит президента США Джорджа Буша в Москву, где его принимали самым теплым и дружеским образом.
Кроме того, в военных кругах США давно зреет ощущение, что НАТО в старом своем виде не отвечает задачам сегодняшнего дня и не способно дать адекватный ответ угрозе терроризма. Поэтому, считают в Вашингтоне, настало время, когда прежние отношения многостороннего сотрудничества в рамках альянсов разных стран должны подкрепляться оперативными двусторонним партнерством, осуществляемым напрямую. Для того, чтобы таким образом сотрудничать с Россией, Вашингтон хотел бы видеть ее в более-менее равном положении с другими европейскими странами. Само НАТО в этой связи все больше из военного союза превращается, с одной стороны, в политический клуб, в рамках которого Россия, например, сможет вести прямой диалог с Европой и с США, а с другой, - в своеобразный трамплин, благодаря которому мелкие европейские страны смогут перемещаться в заветную для них экономическую зону Европейского союза, считает председатель правления Центра политических технологий Марк Урнов.
Россия, максимально приближенная к НАТО, нужна США еще и для того, чтобы влиять на своих союзников, позиция которых по многим вопросам далека, с точки зрения американцев, от идеальной. С одной стороны, совсем отказаться от НАТО Вашингтон не может и вряд ли когда-нибудь сможет - даже сверхдержавам, отмечают эксперты, нужны союзники, когда речь идет, например, о войне в Афганистане. Но с другой, в рамках НАТО растет своеобразное неравенство в военном отношении, которое грозит нарушить саму идею альянса. Европейцев не устраивает положение при котором одни страны в случае участия НАТО в военных конфликтов поставляют солдат, а другие - высокоточное оружие. В этой связи у европейских партнеров по НАТО, солдаты которых постепенно превращаются в пушечное мясо, уже сложилась грустная поговорка по поводу тактики их заокеанских союзников: Америка готова воевать до последнего европейца. В Вашингтоне это недовольство очень хорошо видят и, возможно, рассчитывают при помощи России создать необходимый противовес строптивым европейским политикам.
Таким образом, Америка поступает с Европой так же, как мусульманский муж с давно надоевшей ему женой, развестись с которой не позволяют обстоятельства: для того чтобы ограничить ее влияние в доме, он женится еще раз. Москва от своего брака с Вашингтоном, похоже, выигрывает, а Европа проигрывает, так как ей приходится уступать часть своих позиций России. Теперь все будет зависеть от того, сумеют ли стороны этого необычного альянса найти свое место и укрепить свои позиции таким образом, чтобы Совет Россия-НАТО не превратился в обычную семейную перепалку.