Оценка перспектив развития внешней политики США в 2016 году — выдержка из ежегодного прогноза «Россия и мир: экономика и внешняя политика», выпускаемого Институтом мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук (ИМЭМО РАН) и Центром ситуационного анализа РАН. Полный текст прогноза доступен на сайте ИМЭМО.
Борьба с международным терроризмом
Несмотря на то что в фокусе президентской кампании 2016 года будут находиться преимущественно вопросы внутренней политики, действия американского руководства в области международных отношений и политики безопасности будут испытывать заметное воздействие внутриполитической конъюнктуры.
Национальная безопасность, в первую очередь в связи с угрозой международного терроризма станет одной из важнейших тем внутриполитических баталий 2016-го. Особую остроту она может приобрести в случае новых терактов на территории США, а также против американских граждан в различных регионах мира. Опыт теракта в Сан-Бернардино и развернувшиеся вокруг него политические дебаты показали, что в случае новых атак на территории США, администрация Обамы может стать объектом критики со стороны республиканцев, считающих ее действия недостаточными. Более того, крупномасштабный теракт на территории Соединенных Штатов может стать спусковым механизмом для смещения основной части повестки президентской кампании от социально-экономической проблематики в сторону вопросов безопасности. Такое развитие событий способно повлиять и на позицию администрации Обамы относительно дальнейших действий на Ближнем Востоке.
Американские силовики, работающие во время теракта в Сан-Бернардино
Фото: David Bauman / Zumapress / Global Look
Ситуация на Ближнем Востоке
Администрация Обамы предпримет ряд шагов, направленных на интенсификацию борьбы против «Исламского государства» (ИГ; группировка запрещена в РФ) на территории Ирака, однако не пойдет на полноценную войсковую операцию «на земле» с использованием значительного американского воинского контингента. В случае если в США в 2016-м не произойдет крупных терактов, имеющих внутриполитический резонанс, Обама предпочтет оставить возможность начать новую военную кампанию на Ближнем Востоке следующему президенту, в особенности если станет ясно, что кандидат-республиканец лидирует в предвыборной гонке.
Проблемой для Вашингтона станут разногласия между членами созданной им для борьбы с ИГ коалиции. Хотя Вашингтон формально поддерживает Ирак в его спорах с Турцией, США могут пойти на содействие дальнейшей суверенизации иракского Курдистана. Несмотря на демонстрируемую Вашингтоном лояльность турецкому руководству, уровень доверия к нему стремительно падает. В 2016-м США при поддержке европейских союзников усилят давление на Анкару в связи с необходимостью укрепления контроля на турецко-сирийской границе и сокращения ее «прозрачности» для боевиков. Еще один теракт в Европе может серьезно обострить эту проблему в американо-турецких отношениях. Несмотря на то что Вашингтону удалось убедить Анкару в необходимости вывести подразделения ее армии из-под Мосула, в 2016-м пренебрежительное отношение турецкого руководства к суверенитету и границам Ирака может вызвать новые трения между правительством Реджепа Тайипа Эрдогана и администрацией Обамы.
США сохранят умеренно высокий уровень политического давления на официальное руководство Сирии, отчасти признавая обоснованность действий правительства Асада против ИГ и его статус в качестве лидирующей силы на подконтрольных территориях. Однако Вашингтон будет противодействовать попыткам легитимировать этот статус Асада посредством выборов. Поддержка США и их союзников в регионе будет способствовать сохранению завышенных требований сирийской оппозиции на переговорах с официальным Дамаском.
Руководство США не будет на политическом уровне признавать факт сотрудничества с Россией в борьбе с ИГ и продолжит публично критиковать ее действия. Однако в реальности взаимодействие между военными и спецслужбами двух стран в регионе Ближнего Востока может стать более тесным. Ограничителем российско-американского сотрудничества может выступить недовольство союзников США по коалиции, в первую очередь Турции, а также Катара, Саудовской Аравии и Великобритании. Кроме того, США будут противодействовать любым попыткам закрепить с помощью политического усиления правительства Асада военные успехи, достигнутые благодаря российской поддержке сирийской армии и солидарными с ней силами (в первую очередь, сирийскими курдами).
США будут оказывать прямую и косвенную поддержку Исламской коалиции, создаваемой Саудовской Аравией, используя ее как структуру, действующую параллельно коалиции во главе с США. Наличие Исламской коалиции позволяет Вашингтону снять с себя часть политических рисков и военной нагрузки в борьбе против ИГ и получить больше поддержки в мусульманском мире. При этом США необходимо, чтобы американская коалиция не была единственной альтернативой той, которую создали Россия, Иран, Ирак и Сирия.
Развитие результатов принятия совместного комплексного плана действий, достигнутого с Тегераном, в 2016-м будет скромным. В случае намеченного вывоза из Ирана высокообогащенного ядерного топлива для его хранения и переработки вне страны, а также продажи излишков тяжелой воды позиция Вашингтона по вопросу об отмене санкций будет смягчаться. Однако ряд разногласий по более широкому спектру вопросов, включая ситуацию в Сирии, станет тормозить снятие с Ирана американских и международных санкций. Существенным стимулом к постепенной отмене в 2016-м ограничений на работу компаний из США на иранском рынке уже стала активная лоббистская деятельность американского бизнеса, стремящегося не уступить азиатским и европейским конкурентам. Одним из важных политических рычагов давления на конкурентов для США будет готовность применять санкции в отношении неамериканских транснациональных корпораций, которые постараются войти на иранский рынок до отмены американских и международных ограничений.
Азиатско-Тихоокеанский регион
Важнейшим сюжетом для внешней политики США в Тихоокеанской Азии в 2016 году останется реализация проекта Транстихоокеанского партнерства (ТТП). Здесь многое будет зависеть от внутриполитической ситуации — от того, насколько Конгресс будет готов поддержать реализацию этой инициативы до конца требуемого срока — 90 дней от внесения президентом законопроекта.
При наличии такой поддержки США продолжат реализацию ТТП в его расширенном понимании — не только как зоны свободной торговли, но и как пространства единых стандартов, принципов регулирования в торговой и финансовой сферах, а также в области правовых механизмов защиты авторского права и интеллектуальной собственности. Одна из ключевых внешнеполитических задач для Вашингтона в 2016-м — вовлечение Республики Корея (РК) в ТТП. После присоединения Японии к ТТП вхождение РК в соглашение означало бы серьезные трудности на пути китайской инициативы по созданию зоны свободной торговли КНР — Япония — Республика Корея. Китай окажется в еще более сложном положении, чем после принятого в октябре 2015-го решения руководства крупнейшей экономики ЮВА, Индонезии, вступить в ТТП, создавшего проблемы для развития зоны свободной торговли Китая и АСЕАН.
Протест против ТТП в Японии
Фото: Issei Kato / Reuters
Маловероятно, что Вашингтон будет уделять значительное внимание трудным вопросам в американо-китайских отношениях, в первую очередь территориальным спорам в Южно-Китайском море, а также другим противоречиям между КНР и американскими союзниками (Японией) и партнерами в АТР. Однако динамика реализации программ китайского военного строительства и дальнейшего роста военных расходов, в первую очередь в части развития ВМФ и ВВС, послужит для Вашингтона поводом выступать с критикой позиций и действий Пекина по основным региональным проблемам, а также с обвинениями в устремлениях к силовому доминированию в регионе. Такое развитие событий крайне выгодно на стратегическую перспективу для американского военно-промышленного комплекса и его лоббистов. Одновременно США продолжат реализовывать линию на многоуровневое вовлечение Китая в диалог по вопросам экономики и безопасности.
Отношения с ЕС и НАТО
На протяжении 2016-го внимание американского руководства будет приковано к двум важнейшим темам в диалоге со странами ЕС и НАТО: обеспечение их невоенной безопасности, а также создание Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП).
В случае совершения исламистами в странах ЕС резонансных терактов США окажутся под еще большим давлением со стороны европейских союзников и партнеров. Вероятность новых терактов в Европе будет в 2016-м весьма высока, поэтому США могут в любой момент получить негативную реакцию со стороны союзников, которые уже критикуют Вашингтон за неготовность активно участвовать в обеспечении их безопасности от террористической угрозы. На этом направлении у Америки могут возникнуть трудности, усугубляемые различиями позиций США и ведущих стран ЕС по поводу развития ситуации на Ближнем Востоке, в том числе по поводу происходящего в Сирии и Ираке, а также действий России.
Несмотря на то что США будут периодически напоминать о готовности обеспечить военную безопасность стран НАТО, придавая особое символическое значение взаимодействию со странами Восточной Европы и Балтии, совместным учениям и другим мероприятиям, внимание Вашингтона к традиционной военной безопасности союзников в целом не будет расти. Многое здесь будет зависеть от характера политических отношений с Россией и от темпов восстановления политического диалога по линии Совета Россия — НАТО. Несмотря на сохранение напряженности в отношениях России и Турции, США постараются свести к минимуму попытки Анкары ангажировать альянс к участию в конфронтации с Москвой и использовать свою лояльность Вашингтону для получения американской поддержки. Дальше действий политико-демонстрационного характера втягивание США и НАТО в российско-турецкие противоречия дело не пойдет. Администрация Обамы может даже оказать умиротворяющее воздействие на позиции турецкого руководства.
Основное внимание и усилия США на европейском направлении будут сконцентрированы на подготовке к подписанию Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства. Для администрации Обамы принципиально важно завершить работу над сделкой со странами ЕС до конца срока его президентства. Несмотря на существенные трудности, с которыми столкнулся переговорный процесс в связи с вопросами о стандартах, шанс сделать это в 2016-м сохраняется благодаря наличию у администрации соответствующих полномочий. Однако сложно представить, что соглашение в случае его заключения пройдет Конгресс в 2016-м.
Госсекретарь США Джон Керри и генсек НАТО Йенс Столтенберг в штаб-квартире альянса. 2 декабря 2015
Фото: Virginia Mayo / AP
Администрация Обамы попытается принудить страны ЕС сохранять солидарность в вопросе о санкциях в отношении России до тех пор, пока их в полном объеме будет сохранять Вашингтон, однако есть вероятность роста противоречий по этому вопросу между США и их европейскими партнерами. Потери европейского бизнеса несопоставимы с тем ущербом, который понесли американские компании от введения режима санкций и других ограничений, а также российских контрмер. Поэтому сохранение полного режима секторальных санкций за пределами осени 2016-го может стать основой для роста недовольства европейских компаний, которое будет иметь политические последствия в странах ЕС, чья экономика в наибольшей степени связана с российской, а также внутри Евросоюза. Это отразится и на трансатлантическом уровне. Однако, даже если между членами ЕС не будет достигнуто единство в вопросе о продлении режима санкций в отношении российских компаний и банков, широко используемая США экстерриториальная практика применения принятых американскими органами власти ограничительных мер в торговой и иных сферах, а также активное использование судебных и иных инструментов давления на другие страны и неамериканские компании будет создавать существенные трудности для европейских корпораций и банков. В вопросе о политических санкциях, в первую очередь направленных против российских официальных лиц и других персон, США смогут рассчитывать на сохранение поддержки со стороны ЕС.
Отношения с Россией
Взаимодействие с Россией будет одним из самых противоречивых направлений американской внешней политики. С одной стороны, Вашингтон не откажется от жесткой риторики в отношении действий и позиций Москвы, а также от периодических нападок по всему списку острых вопросов повестки российско-американского диалога. Возможно также демонстративное введение санкционных мер, дополняющих и «надстраивающих уже действующие». С другой стороны, администрация Обамы будет постепенно снижать градус напряженности в отношениях с Россией и все чаще идти на негласное сотрудничество в отдельных сферах, вырабатывать компромиссы по вопросам второстепенного характера.
Особое значение для развития взаимодействия с Россией в 2016-м будут иметь три темы:
• безопасность в Европе, в первую очередь в связи с террористической угрозой;
• развитие событий в Сирии и Ираке, а также динамика противоборства с ИГ и международным терроризмом;
• политическая и экономическая ситуация на Украине.
По первым двум направлениям есть предпосылки для постепенного наращивания коммуникации между Россией и США/НАТО, в особенности если риски для европейской безопасности будут расти. По украинской тематике достижение компромиссов будет зависеть не только от позиций и действий Москвы и Вашингтона, но и от того, насколько острые формы примет дальнейший политический и экономический кризис на Украине, а также насколько прочной окажется «заморозка» военного конфликта на Донбассе. При этом России и США будет легче достигать компромиссов при решении задач тактического и функционального характера, чем стратегических прорывов в отношениях. Последние до конца президентства Обамы и, вероятно, на протяжении 1-2 лет после него практически исключены.
Барак Обама и Владимир Путин на полях саммита G20 в Турции
Фото: пресс-служба Президента РФ / РИА Новости
С одной стороны, в случае если по всем трем направлениям США окажутся заинтересованы в более тесном взаимодействии с Россией, успехи российской операции в Сирии станут еще более очевидными, а протесты европейского бизнеса и части политического истеблишмента станут еще более громкими, есть вероятность, что администрация Обамы до конца своей работы отменит часть экономических «секторальных» санкций, которые были введены посредством президентских исполнительных актов. Обама не захочет оставлять следующему президенту возможности нормализации отношений с Россией. Отмена политических санкций против России и российских компаний и граждан в ближайшие годы исключена.
С другой стороны, действия Вашингтона будут опираться на анализ того, насколько эффективно российская экономика будет адаптироваться к санкционному давлению. В случае если в российской экономике не проявятся признаки улучшения ситуации, понижающие тренды в динамике цен на мировом рынке нефти и региональных рынках газа сохранятся, а эффективность российских действий на Ближнем Востоке снизится, позиции идеологов усиления давления на Россию укрепятся. Под их влиянием администрация Обамы может сохранить в полном объеме режим ограничительных мер против России, включая секторальные санкции, и даже пойти на их расширение. Ситуация на Украине не будет здесь иметь принципиального значения, хотя и сможет выступать в качестве триггера.