Разделяй и властвуй Децентрализация власти по плану Порошенко

На днях президент Украины Петр Порошенко зарегистрировал в Верховной Раде проект поправок в конституцию, направленных на регулирование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Другими словами, он положил начало децентрализации власти в стране, что было одним из пунктов предвыборной кампании Порошенко и мирного плана, озвученного на инаугурации. По сути, конституционные изменения стали шагом навстречу жителям регионов, разделившихся во взглядах на управление как страной, так и ее отдельными субъектами. Тем не менее некоторые усмотрели в действиях президента потворство сторонникам непризнанных Донецкой и Луганской республик, которых украинские политики называют сепаратистами и террористами. Сам президент заявляет, что конституционная реформа — практически единственный способ установить мир и завершить боевые действия на востоке.

Согласно тексту законопроекта, опубликованного на сайте Верховной Рады в минувший четверг, 26 июня, основополагающая перемена в новой редакции конституции содержится в 132 статье, из которой исчезли формулировки о централизации власти и «сбалансировании регионов». Вместо этого регламентируется децентрализация, а также «повсеместность и самостоятельность местного самоуправления».

В пояснительной записке к документу также говорится о принципе субсидиарности (он закреплен в 140-й статье новой редакции) — решении задач на более эффективном локальном уровне. На нем и были выстроены соответствующие поправки. Ключевым нововведением при этом стало упразднение региональных государственных администраций как института. Вместо них власть президента на местах предлагается ограничить официальными представителями главы государства, основной обязанностью которых станет контроль над соблюдением конституции в регионах и координация территориальных органов центральной исполнительной власти (даже в условиях чрезвычайного и военного положения). В то же время, как отмечает политолог Олег Хавич, оценивая проект реформы, предложенные изменения в Конституцию не конкретизируют полномочий районных и областных советов и их исполнительных органов.

Поправки предусматривают и разрешение споров о распределении региональных налогов. Если сейчас местные сборы идут в государственный бюджет, откуда перераспределяются по субъектам, то со вступлением в силу поправок региональные власти получат право самостоятельно управлять налогами. При этом право местной власти на часть общегосударственных налогов не отменяется.

Еще один проблемный для украинского общества вопрос — языковой — Порошенко предлагает решить, передав на места право устанавливать особый статус для «языков национальных меньшинств Украины», в число которых включают и русский. 23 февраля 2014 года (после бегства из страны бывшего президента Виктора Януковича) Верховная Рада отменила закон 2012 года, устанавливающий статус регионального для русского языка там, где он является родным как минимум для десяти процентов населения (13 из 27 административно-территориальных единиц Украины). Впрочем, когда это решение вызвало негативную реакцию на востоке Украины и в Крыму, временный президент Александр Турчинов воздержался от того, чтобы его утвердить.

«Принятие предложенного проекта закона будет способствовать налаживанию более эффективного конституционно-правового механизма функционирования высших органов государственной власти, сбалансированности конституционных полномочий различных субъектов в системе сдержек и противовесов, а также утверждению качественно новых принципов функционирования системы органов местного самоуправления», — отмечается в пояснительной записке к законопроекту.

В том случае, если поправки будут утверждены, новые органы местного самоуправления будут переформатированы после следующих очередных выборов, которые по плану должны состояться в октябре 2015 года. Однако в день регистрации поправок Петр Порошенко объявил о необходимости внеочередных выборов после принятия законопроекта. Позже, в интервью французской газете Le Figaro он пояснил, что официальный Киев готов к децентрализации власти, готов начать восстанавливать инфраструктуру восточных регионов и инвестировать в промышленность. «Однако ничего из этого невозможно осуществить в условиях, когда нам навязывают состояние войны», — заявил тогда президент Украины.

«Мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что никогда нам не удастся вернуть эти регионы путем военных действий», — признал он, добавив, что надо «вести там борьбу за умы и сердца людей».

Между тем в «Батькивщине» — одной из ныне правящих партий на Украине — предлагают отсрочить рассмотрение конституционной реформы. На пленарном заседании 1 июля депутат Рады Сергей Соболев заявил, что предложенные изменения не имеют ничего общего с децентрализацией власти. «Те косметические вещи, которые предлагаются, о введении представительства президента на местах, порядок назначения — это практически является старым перетягиванием одеяла, у кого больше полномочий», — считает он. Депутат предложил вынести законопроект сначала на фракционное рассмотрение, а только после этого на сессионное.

Законопроект не поддержали и представители Партии регионов, которая имела статус правящей при прежнем президенте Украины Викторе Януковиче. Депутат Николай Левченко считает, что поправки не предусматривают децентрализацию, а направлены на «абсолютную монополию власти в Киеве». Местные советы при этом он назвал «абсолютно бесправными, поскольку президент имеет право распускать любой местный совет — областной, районный, городской».

«Нас обманули, нам обещали децентрализацию власти, нам обещали, что больше не будет исключительных полномочий в Киеве, они будут во Львове, Ужгороде, Ивано-Франковске, Донецке, Одессе, но этого не будет», — считает Левченко.

По мнению директора Института стратегических исследований «Новая Украина», политолога Андрея Ермолаева, реальная передача власти на места, в том случае, если юридическая часть реформы будет проведена успешно, по самым оптимистичным прогнозам, пройдет в трехлетний срок. Эксперт считает, что подобная мера выглядит лишь компенсатором, своеобразным способом бегства от решения трудностей.

«В Украине до сих пор не осуществлен второй шаг к современному демократическому обществу, а именно: создание развитого самоуправления. Этот процесс возможен только снизу, в том числе через реализацию плебисцитарной демократии… На местах нужны образовательная и информационная работа, работа с деловыми кругами, экспертами, [чтобы] продолжалось публичное обсуждение», — отмечает Ермолаев.

В нынешней ситуации миротворческий эффект реформы сомнителен. Противники киевской власти в Донбассе в своих требованиях давно уже вышли даже за пределы федерализации (которой изначально требовали на митингах) и теперь добиваются независимости региона, а также его международного признания. При этом на территории региона продолжаются бои, растет число погибших. «Когда востоке страны тысячи жертв — о какой федерализации можно говорить?» – отмечает сотрудник Высшей школы экономики Андрей Суздальцев. В ситуации, когда регион остается зоной боевых действий, а административные здания Луганска и Донецка заняты сторонниками самопровозглашенных республик, говорить о реализации какой-либо реформы самоуправления по плану Киева действительно преждевременно.