Ситуация с открытостью региональных бюджетов за прошедший год серьезно обострилась. Причина понятна: кризис в экономике, падение реальных доходов населения и отсутствие ясных перспектив. Граждан все больше интересует, на что тратятся государственные деньги.
Одна из самых негативных тенденций в экономике последних лет — кризис региональных государственных финансов. По данным Федерального казначейства, если в 2012 году дефицит бюджетов субъектов России составлял 221 миллиард рублей, то в 2013-м — 600 миллиардов рублей, а в 2014-м — уже 1863 миллиарда рублей. Сокращается и число регионов, которые могут обеспечить свои расходы за счет собственных доходов: в 2013 году их было десять, по итогам же 2014 года осталось лишь четыре (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Якутия).
В этой ситуации особую актуальность приобретает вопрос эффективности бюджетных расходов, одним из залогов которой является их прозрачность. Наиболее известным инструментом оценки прозрачности бюджетных систем считается Индекс открытости бюджета, который раз в два года составляется Международным бюджетным партнерством (МБП). Основой для его расчета служат ответы независимых экспертов на вопросы анкеты, посвященной описанию бюджетного процесса внутри той или иной страны. В 2006 году Россия заняла 28-е место из 59 представленных в индексе стран, а в 2010 году — уже 10-е место из 100.
В 2011 году на основе данных десяти стран МБП впервые провело анализ прозрачности субнациональных бюджетов — бюджетов регионов (Аргентина, Бразилия, Боливия, Индия, Монголия, Перу) и муниципалитетов (Хорватия, Эквадор, Индонезия, Мали). Исследования МБП стали основой для разработки методик оценки открытости местных бюджетов ряда стран. Пример тому — Казахстан, который с помощью анкеты, содержащей 93 вопроса, раз в два года проводит анализ прозрачности бюджетов муниципалитетов.
Методология МБП используется и в России. В частности, ее принял за основу Центр прикладной экономики при разработке рейтинга открытости региональных бюджетов. Его первый выпуск увидел свет в 2013 году. В рейтинге были приведены оценки бюджетов 83 субъектов России, сделанные на базе открытых данных. Первоначально работа проводилась в один этап, однако вскоре стало ясно, что для лучшего агрегирования информации ее целесообразно разделить на несколько стадий. Поэтому с 2014 года оценка осуществляется в четыре этапа, соответствующих стадиям бюджетного процесса: 1) первоначальное утверждение бюджета; 2) годовой отчет о его исполнении; 3) текущее исполнение бюджета и финансовый контроль; 4) составление проекта бюджета. Итоговая оценка представляет собой сумму баллов, присвоенных по результатам ответов на вопросы анкеты, составляющей основу рейтинга. Сводное значение рейтинга для каждого региона учитывает результаты всех этапов.
Фото: Роман Яровицын / «Коммерсантъ»
Особенностью этого рейтинга является то, что его предварительные результаты направляются в региональные министерства финансов. После этого многие субъекты РФ размещают в открытом доступе дополнительные сведения — для того, чтобы повысить свою оценку в рейтинге. Его составители этому не препятствуют: даже если сейчас регион предоставит информацию с опозданием, потом он обязательно сделает это в срок. Сегодня уже можно сказать, что рейтинг приносит практические результаты, — под его влиянием многие субъекты России сделали свои данные более открытыми. Примером здесь может служить Московская область: в 2014 году она на первом этапе составления рейтинга находилась ближе к концу списка, по итогам года прочно обосновалась в его середине, а по итогам первого этапа 2015 года вошла в первую десятку. Другой пример — Челябинская область, начинавшая прошлый год среди аутсайдеров, но сумевшая закончить его в статусе крепкого «середняка».
Усилия регионов по увеличению открытости своих бюджетов не в последнюю очередь связаны с ростом престижности рейтинга: если в 2013 году он являлся чисто общественной инициативой, то в прошлом году к работе над ним приложили руку федеральные власти. Министерство финансов России выступило с рядом предложений по усовершенствованию методики формирования рейтинга, а Открытое правительство инициировало вручение специальных наград для девяти лучших регионов с точки зрения бюджетной открытости.
В нынешнем году рейтинг претерпел несколько изменений. Впервые в качестве его заказчика выступило Министерство финансов России, а исполнителем стал Научно-исследовательский финансовый институт Минфина. В состав рейтинга были включены два новых субъекта РФ — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Увеличилось и количество вопросов (с 89 до 103) и тематических разделов (с 13 до 15) анкеты. Наконец, составители рейтинга стали собирать примеры наиболее интересных решений регионов, направленных на повышение открытости бюджетных данных («Библиотека лучших практик»). В эту «Библиотеку» уже попали Красноярский край, где был запущен механизм стимулирования муниципалитетов, и Оренбургская область, где на местном радио «Эхо Москвы» регулярно выходит передача «Пишем бюджет», играющая роль канала обратной связи с населением.
Как и годом ранее, на первом этапе рейтинга оценивались характеристики первоначально утвержденного бюджета, публикация сведений о плановых показателях деятельности региональных госучреждений на портале www.bus.gov.ru, анализировалась степень участия жителей регионов в обсуждении бюджетных вопросов, а также качество подготовки фискальными властями «бюджетов для граждан» — брошюр, изданных с целью разъяснить населению информацию о принятом бюджете.
Каковы результаты первого этапа рейтинга? В первую очередь нужно отметить, что почти все регионы, за исключением Воронежской области и города Севастополя, опубликовали закон о бюджете (в прошлом году таких исключений было восемь). Вместе с тем некоторые категории критически важной информации остаются в законах о бюджете недостаточными. Так, почти половина регионов (40) отказывается от утверждения в составе закона о бюджете доходов по основным видам поступлений. Высокой открытостью не отличаются и данные о структуре капитальных расходов: у значительного числа регионов (51) доля бюджетных инвестиций, распределенных по тем или иным объектам, не превышает 65 процентов, при этом в бюджетах девяти субъектов эта информация не отображена вовсе. В итоге из 771 миллиарда рублей бюджетных инвестиций, предусмотренных региональными законами о бюджетах, распределено по объектам лишь 227 миллиардов рублей, то есть 29 процентов.
Столь же закрыты от глаз публики и данные о субсидиях муниципалитетам. В законах о бюджете 19 регионов межбюджетные субсидии вообще не распределены по муниципалитетам, еще в 45 — распределено менее 65 процентов от общего объема предусмотренных законом межбюджетных субсидий (для Севастополя данный показатель неприменим). В итоге из 426 миллиардов рублей межбюджетных субсидий, предусмотренных региональными бюджетами, оказались распределенными лишь 185 миллиардов рублей (44 процента). Не лучшим образом складывается ситуация с публикацией сведений о деятельности государственных учреждений на портале www.bus.gov.ru. Так, плановые показатели деятельности на 2015 год для 95 процентов региональных учреждений оказались опубликованы лишь в четырех субъектах Федерации: Краснодарском крае, Республике Марий-Эл, Чувашии и Ханты-Мансийском автономном округе.
Большинство регионов (70) опубликовали «бюджеты для граждан», призванные доступным языком разъяснить содержание принятого закона о бюджете (в прошлом году таких регионов было 40). Однако их содержательное наполнение в ряде субъектов России оставляет желать лучшего. Так, меньшая часть регионов (31) показала в «бюджетах для граждан» основные экономические показатели, на основе которых был сформирован бюджет. Только часть регионов посчитала нужным включить в «бюджет для граждан» сведения о консолидированном бюджете (42), из которых единицы (13) показали распределение доходов и расходов между бюджетом региона и бюджетами муниципальных образований. Проблемной зоной для регионов стало отражение в «бюджетах для граждан» расходов на здравоохранение за счет двух источников: бюджета региона и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, хотя именно так эта сфера финансируется на практике. В итоге сведения о структуре расходов в «бюджете для граждан» корректно отразили лишь 18 субъектов РФ.
Фото: Глеб Щелкунов / «Коммерсантъ»
Основной проблемой в части подготовки «бюджетов для граждан» стала подмена понятия «в доступной форме» понятием «в упрощенной форме». Чтобы сделать бюджетные данные доступными для понимания людям без специального финансового образования, с ними нужно много и серьезно работать, и эту задачу невозможно решить только средствами автоматизации. Примечательно, что специализированные порталы предоставляют дополнительные технические возможности для представления информации, однако сейчас на них содержится даже меньше информации, чем в брошюрах или презентациях. Важно подчеркнуть, что публикация бюджетных данных — не самоцель, это только первый шаг. Второй, более сложный шаг заключается в вовлечении граждан в процесс обсуждения бюджетных вопросов. Именно такие механизмы могут способствовать повышению рациональности и эффективности использования бюджетных средств. Пока достижения регионов в этом направлении достаточно скромные, но они уже есть. В первом квартале 2015 года в подавляющем большинстве регионов не проводились социологические опросы по бюджетной тематике (74) и не проходили заседания общественных советов, формально созданных при региональных министерствах финансов (68). Лишь в 11 субъектах РФ использовались социальные сети для распространения информации о бюджете и лишь в 9 — интерактивные площадки в глобальной сети, на которых граждане могут задавать вопросы на тему бюджета.
Точно так же, как и в 2014 году, по результатам первого этапа первенство в рейтинге захватил Краснодарский край. Лидерство этого региона обеспечивает поддержка мер по повышению прозрачности бюджета со стороны властей региона и квалифицированные кадры в краевом министерстве финансов. Среди лидеров также оказались Ханты-Мансийский автономный округ, Красноярский край, Омская область, Республика Адыгея, Владимирская область, Оренбургская область. К приятным сюрпризам первого этапа нынешнего года относится и высокое восьмое место Республики Башкортостан, а вот соседний Татарстан расположился аж в четвертом десятке регионов.
Впрочем, Татарстан — не единственный пример относительно благополучного региона с низкой бюджетной открытостью. Большего можно было бы ожидать и от Москвы, которая в 2014 году заняла 62-е место, а по итогам первого этапа 2015 года расположилась в третьем десятке. Причины невысокого положения Татарстана и Москвы в рейтинге кроются в принципиальном невнимании к вопросам бюджетной прозрачности со стороны руководства этих регионов и в недостаточных усилиях сотрудников финансовых органов по обеспечению открытости бюджетных данных. Рейтинг открытости уже доказал свою целесообразность и полезность для регионов. Остается надеяться, что благодаря ему число субъектов Федерации с понятной и прозрачной бюджетной политикой будет расти год от года.