Скандальный закон, принятый в ответ на американский "Акт Магнитского", ожидает подписи президента. Однако жизнеспособность норм, предусмотренных российским документом, под вопросом: ни поправка, запрещающая американцам усыновлять российских детей, ни новые репрессивные меры в отношении некоммерческих организаций не смогут работать без применения административного ресурса и политической воли. Эксперты "Ленты.ру" "меры воздействия на США" сравнивают с "калиткой, поставленной в поле", и "дубиной, нацеленной в небо".
Российский ответ на американский "Акт Магнитского" - законопроект "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ" - был принят, как и водится в последнее время, с небывалой скоростью. На все про все - чуть больше двух недель. Теперь документ ушел на подпись президенту Владимиру Путину. "Лента.ру" попыталась разобраться в механизме действия закона, который уже скоро вступит в реальную силу.
Черный список нехороших американцев
За недолгий период слушаний в Госдуме закон, который было предложено называть именем погибшего в США российского сироты Димы Яковлева, дважды сменил название. При этом имени погибшего ребенка не было ни в одной из официальных версий. Сперва законопроект назывался "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан РФ", а ко второму чтению в него были добавлены слова об "основополагающих правах и свободах человека". Разработчики поправки объясняли, что это позволит включить в него американских граждан, нарушавших права узников Гуантанамо.
Пока законопроект адресован только американцам, которых российские власти сочтут причастными к нарушению основополагающих прав человека во всем мире. При этом подпункт "з" пункта 1 статьи 1 законопроекта обещает защищать также и российские организации, в отношении которых гражданами США приняты "необоснованные решения", нарушившие их права и законные интересы. Глава ассоциации "Агора" Павел Чиков отказался высказывать предположения, кого конкретно имели в виду законодатели при написании этого пункта. Но на вопрос, может ли он быть применен к конгрессменам и сенаторам, проголосовавшим за "Акт Магнитского", собеседник "Ленты.ру" ответил утвердительно.
Мер для воздействия на неправильных американцев предложено немного: запрет на въезд в Россию, арест активов на территории России и запрет на любые сделки с собственностью и инвестициями таких граждан. В статье 2 меры воздействия конкретизированы: обещано, в частности, приостанавливать деятельность контролируемых США юридических лиц, а также их собственные полномочия в советах директоров организаций, зарегистрированных в России.
Американцев, нарушивших права россиян и людей во всем мире, внесут в специальный "черный список", который будет вести Министерство иностранных дел. И это будет не единственный "черный список", который окажется в руках МИД в рамках этого закона. Еще один включает в себя некоммерческие организации, занятые политической деятельностью и получающие финансирование из США. Министерство юстиции должно будет приостановить деятельность таких организаций, после чего сведения о них передадут в МИД.
Минюст раскритиковал "антимагнитский закон", принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации. Как утверждают "Известия", критическая позиция министерства была изложена в письме представителя МИДа, адресованном первому замруководителя аппарата правительства России Сергею Приходько. Министерство, в частности, указало на несоответствие поправки, запрещающей усыновление российских сирот гражданами США, Семейному кодексу России и статье 21 Конвенции ООН о правах ребенка, не предусматривающих ограничений на право усыновления. Еще одно противоречение Минюст выявил в самом тексте "антимагнитского закона". Министерство предупредило, что визовые санкции не позволят судить в России гражданина США. Кроме Минюста изменения в закон предложили Институт законодательства при правительстве РФ, Федеральная миграционная служба (ФМС) и МИД. В то же время уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов 27 декабря написал в твиттере, что направил Владимиру Путину доклад с правовым обоснованием полного отказа от иностранного усыновления.
"Черный список" невъездных американцев будет изменяться, право предлагать изменения получат сенаторы, депутаты Госдумы, уполномоченный по правам человека, политические партии, Общественная палата, а также государственные органы. Предложения нужно будет направлять все в тот же МИД, который сам разработает порядок ведения списка.
Будет ли "черный список" граждан США закрытым или публичным, законопроект не говорит. Однако регламент, в соответствии с которым его составят, должен быть доступен журналистам, полагает Чиков. Из поправки в федеральный закон "О выезде из РФ и въезде в РФ", предусмотренной законопроектом, пока лишь понятно, что в "черном списке" граждан США, которым запрещен въезд в Россию, может оказаться даже лицо без гражданства.
О ходе выполнения закона министр иностранных дел должен будет ежегодно информировать Госдуму и Совет Федерации. Первоначальный вариант закона предполагал ежегодный доклад министра обеим палатам парламента, но в Совет Федерации текст ушел в таком виде.
Первоначальная версия законопроекта, обещавшая неудобства гражданам США, выглядела ожидаемо неубедительной: в бумаге не были назначены ответственные за поиск и арест активов неправильных американцев на территории России, из чего можно было сделать вывод, что применить финансово-экономические санкции к фигурантам "черного списка" законодатели особенно не надеялись. Возможность распространения действия законопроекта на все страны, принявшие законы, аналогичные "Акту Магнитского", предусмотренная законопроектом, выглядела более впечатляющей, но не скандальной.
Однако перед вторым чтением депутаты придумали наказать за "Акт Магнитского" не только американцев, но и своих. После чего "антимагнитский закон" получил еще одно неофициальное название - "Закон подлецов".
Девальвация Семейного кодекса
В большей степени поводом для очередного переименования законопроекта послужила поправка, запрещающая "передачу детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам США", и связанное с этой поправкой решение "прекратить от имени РФ" действие российско-американского Соглашения о сотрудничестве в области усыновления детей.
Еще одна поправка из того же блока предполагала введение запрета на работу в России "органов и организаций в целях подбора и передачи детей" в США.
Запрет на усыновление не отнесен авторами поправки к числу мер воздействия на нарушителей прав россиян и людей во всем мире. Более того, эта поправка предназначена не гражданам США из "черного списка" МИДа, а вообще любым американцам, пожелавшим усыновить ребенка из России. Противники поправки (среди которых немало журналистов, общественников и даже членов правительства России), впрочем, уверены, что если кто и пострадает от нового закона, то именно российские сироты, которых на родине никто не усыновит: иностранцам передаются дети, для которых в России найти семью не удалось; многие из них инвалиды. Сторонники поправки, среди которых оказался уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов, выступают за полный запрет иностранного усыновления, считая его "позором". Все идет к тому, что поправка будет принята вместе со всем "антимагнитским законом". Однако будет ли она действовать на практике - это вопрос.
Для "лобового" запрета на усыновление российских сирот гражданами США должна быть сделана специальная оговорка в Семейном кодексе, но такой оговорки "антимагнитский законопроект" не содержит, указывает исполнительный директор благотворительного центра "Соучастие в судьбе", первый уполномоченный по правам ребенка в Москве и первый уполномоченный при президенте России по правам ребенка Алексей Головань. Впрочем, даже если такая оговорка в Семейном кодексе появится, она вступит в противоречие с положениями Конвенции ООН о правах ребенка, которая не предусматривает дискриминации при иностранном усыновлении, добавляет собеседник "Ленты.ру".
Статья 21 Конвенции о правах ребенка обязывает страны-участницы, признающие институт усыновления, признавать и иностранное усыновление. Конвенция понимает его как "альтернативный способ ухода за ребенком", если в стране происхождения ни передача в семью, ни вообще "какой-либо подходящий уход" такому ребенку не может быть обеспечен. При этом страны-участницы конвенции обязаны применять к иностранному усыновлению "такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны" (пункт "с" статьи 21 конвенции).
Российский Семейный кодекс не просто признает институт усыновления, а считает его приоритетным для детей, оставшихся без попечения родителей - такие дети "подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление), под опеку или попечительство", сказано в статье 123 кодекса. Как и Конвенция о правах ребенка, Семейный кодекс допускает иностранное усыновление "только в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан России, постоянно проживающих на территории России" или родственникам детей. В приюты дети передаются только при отсутствии возможности устроить их в семью.
Конвенция о правах ребенка разрешает государствам ратифицировать документ с оговорками, но из текста статьи 51 Конвенции следует, что оговорки могут делаться лишь в момент ратификации или присоединения. Постановление Верховного совета СССР, ратифицировавшего конвенцию в 1990 году, никаких оговорок не содержит.
Статья 50 конвенции также разрешает государствам-участникам предлагать поправки к документу. Однако их должна принять специально созванная конференция участников конвенции (за проведение которой должны высказаться не менее трети стран-участниц конвенции). "Конвенция о правах ребенка не подразумевает, чтобы страна выходила из-под действия какой-то одной ее статьи. Она говорит, что либо страна придерживается всех ее статей, либо никаких", - резюмирует Головань.
Как будут действовать суды
В результате того, что "антимагнитский закон" будет одновременно противоречить и Семейному кодексу, и Конвенции о правах ребенка, суды, принимающие решения об усыновлениях, получат основания не применять его. Статья 15 Конституции России ставит международные договоры выше национального закона: "Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", - говорится в Основном законе.
"Если бы я был судьей, я бы ориентировался на Конвенцию о правах ребенка. [России] надо выйти из конвенции - и тогда все что угодно может быть. Но надеюсь, что до выхода из конвенции не дойдет, иначе надо ехать нам из страны", - говорит Головань. Впрочем, даже если российские власти решат денонсировать Конвенцию о правах ребенка, ее действие для России прекратится не сразу, а только через год после письменного уведомления Генерального секретаря ООН (статья 52 Конвенции).
Сейчас "антимагнитский закон" содержит фразу о запрете гражданам США усыновлять российских сирот, но фактически никакого запрета на такие усыновления не вводит, считает Головань. Документ лишь замораживает действие российско-американского Соглашения об усыновлении, без которого российские власти и иностранные усыновители обходились в течение 20 лет, указывает Головань. "Мы вернемся к тому, что было до ноября [2012 года, когда Соглашение об усыновлении вступило в силу]. Будем по-старому работать", - заключает правозащитник.
Сам по себе "антимагнитский закон" ничего не изменит в сфере иностранного усыновления, но власти могут применить административный ресурс, не исключает Головань. "Могут запретить показывать детей в домах ребенка, судам [которые дают разрешение на усыновление] скажут тянуть время, как могут, и суды будут бесконечно переноситься или требовать новую бумагу. И в результате мы детей продержим", - говорит правозащитник. Доводы российских комментаторов о том, что таким детям будут найдены российские семьи, вызывают у правозащитника ощущение, что "к детям относятся как к вещи". "Это противоречит Конвенции о правах ребенка, которая провозгласила, что ребенок является самостоятельным субъектом права. Он не является объектом взрослых, он самостоятельный субъект, мы должны считаться с его интересами", - призывает Головань.
В России иностранное усыновление регулируется Конвенцией ООН о правах ребенка, в США - Гаагской конвенцией о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления от 1993 года. Российские чиновники регулярно упрекают США в том, что они подписали, но до сих пор не ратифицировали Конвенцию ООН. Но при этом сама Россия еще в 2000 году подписала, но до сих пор не ратифицировала Гаагскую конвенцию. Тем не менее при заключении Соглашения об усыновлении Россия и США договорились учитывать принципы обеих Конвенций.
Соглашение определило главные исполнительные органы, отвечающие за его реализацию, - Министерство образования в России и Государственный департамент в США, а также регламентировало работу агентств по усыновлению, запретив "независимое" усыновление. Кроме того, в соглашение был включен пункт о приобретении ребенком гражданства принимающей страны с одновременным сохранением гражданства страны происхождения и об обязанности усыновителей регистрировать ребенка в консульском учреждении страны происхождения. Постановка на консульский учет дает человеку право рассчитывать на помощь и покровительство государства происхождения (статья 7 закона о гражданстве России).
Кому нужен доступ к сиротам
При этом в соглашении не урегулированы вопросы, касающиеся доступа представителей консульства или посольства страны происхождения к усыновленному ребенку, из-за чего больше всего переживали российские дипломаты и нынешний уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов. "Там нет ни слова о доступе. Он подразумевается под словами 'сотрудничество', 'взаимодействие', 'урегулирование неудачного усыновления'", - отмечал старший советник посольства России в США по юридическим вопросам Сергей Чумарев в интервью радиостанции "Голос России" 23 декабря 2012 года. В результате - уже после вступления в силу соглашения - судья во Флориде отказал российским дипломатам в доступе к усыновленному ребенку Максиму Бабаеву, которого забрали из приемной семьи и намерены передать в другую. Судья отказался учитывать российско-американское соглашение и ходатайство Госдепа США при принятии решения о доступе представителя посольства, пояснив, что во Флориде действует собственное законодательство, рассказал Чумарев. В ситуации, когда ребенок имеет два гражданства, "как говорит нам Госдеп и как не говорит, но подразумевает судья, мы требуем доступа к американскому гражданину", - отмечал Чумарев. "Судья не обязан знать, что он [американский гражданин] еще имеет и российское гражданство", - сетовал дипломат.
Закон "О международных договорах РФ" говорит: денонсация международных договоров "осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора" для страны. Соглашение об усыновлении подписано летом 2011-го Сергеем Лавровым и Хиллари Клинтон, а решение об этом принято правительством, которое тогда возглавлял Путин. Именно поэтому позже правительство внесло документ на ратификацию в Госдуму (согласно статье 16 закона о международных договорах), которая сделала это в форме закона. В июле 2012-го Путин уже в качестве президента подписал его. Таким образом, при денонсации соглашения должен был применяться пункт 2 статьи 36 закона о международных договорах: предложить Госдуме прекратить действие международного договора могло только правительство либо президент. Госдуме, чьи депутаты формально выступили инициаторами денонсации соглашения, закон дает лишь право рекомендовать или предлагать прекратить действие международного договора, а также рассматривать соответствующие предложения президента или правительства.
В какой форме Госдума должна представлять рекомендацию о прекращении договора, в законе не сказано, но форма предложения оговорена - оно должно содержать обоснование целесообразности прекращения действия договора и оценку финансово-экономических и иных последствий такого решения. Этого в "антимагнитском законе" нет. Ранее некоторые депутаты предлагали рассматривать "детскую поправку" как рекомендацию прекратить действие соглашения. В таком случае, согласно пункту 2 статьи 35 закона о международных договорах, у президента, которому законопроект поступит на подпись, будет месяц, чтобы ответить на эту рекомендацию.
Правозащитник Головань убежден, что Думе и Совету Федерации придется провести процедуру денонсации в соответствии с законом - то есть дождаться инициативы правительства или президента. Впрочем, он не надеется, что эта процедура займет много времени. Как бы то ни было, соглашение должно действовать еще год после объявления одной из сторон о денонсации (пункт 5 статьи 17 соглашения). Это значит, что все процедуры усыновления, начатые после его вступления в силу, должны быть закончены. "И более того, в отношении детей, которые в течение этого года будут передаваться [американским усыновителям], процедура тоже должна быть закончена", - полагает Головань. То же относится и к детям, процедура усыновления которых была начата до вступления в силу Соглашения об усыновлении, говорит собеседник "Ленты.ру". В соглашении, которое в любом случае будет действовать еще год, содержится норма, дающая таким усыновителям право завершить ее по правилам, действовавшим до вступления в силу этого соглашения (пункт 4 статьи 17 соглашения).
Кстати, российское законодательство в этом смысле аналогично американскому: закон о гражданстве России говорит, что российское государство воспринимает человека с двойным гражданством только как гражданина России, если иное не предусмотрено международным договором или специальным законом (статья 6 закона о гражданстве России). Договора о двойном гражданстве между Россией и США не существует.
По словам Чумарева, он с самого начала знал, что в плане защиты прав усыновленных детей соглашение "нежизнеспособно", поскольку документ может сработать только в тех округах и штатах, которые признают преимущество международных обязательств США перед местным законодательством. "Таких юрисдикций в США раз-два - и обчелся", - пояснил дипломат. Впрочем, само соглашение "с трудом касается усыновления как такового", отметил Чумарев. "Оно регулирует, прежде всего, если вчитаться в его текст, процедуру регистрации агентств, перерегистрации тех, кто работает на усыновленческом рынке в США и в России... Оно касается регулирования рынка усыновленческих услуг, а не гуманитарных акций", - пояснил Чумарев "Голосу России". Министерство иностранных дел России, чьи сотрудники постоянно жалуются на трудности с обеспечением защиты прав сирот в США, в соглашении упоминается лишь однажды - в положении об урегулировании споров, посетовал Чумарев. "Никаких споров по этому соглашению пока нет. Идет процесс перерегистрации агентств", - сообщил дипломат.
Лучшим из ныне действующих документов для защиты прав усыновленных россиян в США Чумарев назвал Консульскую конвенцию между СССР и США 1964 года. Ее же, очевидно, имел в виду и сенатор Андрей Клишас, поддержавший "антимагнитский законопроект" в ходе его обсуждения в Совете Федерации в среду, 26 декабря. Отвечая на вопрос, не ухудшится ли положение усыновленных россиян в США после прекращения действия соглашения об усыновлении, сенатор решительно ответил "нет". "Поскольку продолжают действовать все консульские соглашения, соответственно, дипломатические работники РФ, которые имеют соответствующие полномочия, они "могут" осуществлять свои функции, в частности, осуществлять надзор за тем, как несовершеннолетние содержатся. Если их пустят, а в этом есть большие сомнения, практика сегодняшняя говорит о том, что этого не происходит", - заявил Клишас.
Консульская конвенция на принципе взаимности открывает дипломатам доступ к детям, которые находятся в ситуации, связанной с ограничением свободы (к примеру, в домах для жертв насилия в семье), объяснил Чумарев. В свою очередь американские дипломаты могут посещать своих граждан, арестованных и заключенных в России. Статья 12 этой конвенции дает консульским сотрудникам "в пределах своего округа встречаться и сноситься с любым гражданином представляемого государства", а также оказывать соотечественникам правовую помощь. Однако в ситуации с двойным гражданством эти правила не действуют, признал Чумарев.
К Соглашению об усыновлении претензий ни у кого нет, считает Головань, входивший в состав российской делегации, готовившей документ. В ту же делегацию входили представители МИДа, Минюста, Минобразования и других ведомств. Согласовывали готовый текст также все возможные ведомства, вспоминает правозащитник. "Все, что мы хотели в него внести, мы внесли. Кроме того, делегация не была закрытой - если кому-то что-то не нравилось, он мог в нее войти и внести свои предложения", - добавил собеседник "Ленты.ру".
Довод об отказе российским дипломатам в доступе к сиротам - в частности, в американские суды - Головань считает "смешным". То же самое было бы в российских судах, отмечает правозащитник. "Есть категория дел, которые по закону являются закрытыми. Этот касается дел об усыновлении (прекращении усыновления), дел об изнасилованиях и так далее. Консул был бы только наблюдателем в таком процессе, а наблюдатели на такие процессы не допускаются - и у нас тоже", - пояснил собеседник "Ленты.ру". Консул может участвовать в процессе только с согласия законного представителя ребенка, которым часто является его усыновитель, отмечает Головань.
По его мнению, проблему защиты прав усыновленных россиян можно решить, создав некоммерческий фонд, который мог бы привлекать к таким делам американских адвокатов. Ту же идею в интервью "Голосу России" высказал дипломат Чумарев. МИД давно поддерживает эту идею, но против традиционно высказалось Министерство финансов России, отмечает Головань.
В ходе обсуждения "детской поправки" в закон "О мерах воздействия" глава комитета Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей Елена Мизулина заявляла, что эта поправка "автоматом" лишит российского гражданства 40-50 тысяч детей, уже усыновленных в США. По ее словам, эти дети получили российское гражданство на основании Соглашения об усыновлении, которое теперь намерены денонсировать власти.
Это не совсем так, уточнила в беседе с "Лентой.ру" заместитель председателя того же комитета Ольга Баталина: до соглашения дети из России лишались российского гражданства только в том случае, если их приемные родители намеренно от него отказывались. "Не думаю, что многие это делали", - отметила парламентарий. Депутат Екатерина Лахова, выступившая инициатором "детской поправки", также ранее опровергала слова Мизулиной. Она указывала на то, что усыновленные иностранцами дети сохраняют российское гражданство в силу статей 6 и 26 закона о гражданстве.
Согласно статье 11 закона "О гражданстве РФ", дети, родившиеся у граждан России (или у гражданина России и лица без гражданства), получают российское гражданство по рождению. Часть вторая статьи 6 закона о гражданстве говорит, что приобретение гражданином России иного гражданства не влечет за собой прекращения российского гражданства. А статья 26 того же закона добавляет, что российский гражданин, усыновленный иностранными гражданами, сохраняет российское гражданство, если от обоих или единственного усыновителя не поступит заявление о прекращении российского гражданства. При наличии такого заявления гражданство ребенка прекращается при условии, если ребенок не становится лицом без гражданства.
Возможно, Мизулина имела в виду, что Соглашение об усыновлении вообще не допускает возможности отказа от российского гражданства для ребенка усыновителями. После прекращения действия документа такие заявления вновь можно будет подавать. Прояснить позицию Мизулиной "Ленте.ру" не удалось. Ее помощница заявила, что депутат находится в своем регионе и с ней нет связи.
Американское законодательство оговаривает право на автоматическое получение гражданства США детьми до 18 лет, имеющими статус постоянного жителя страны и проживающими совместно с родителями, хотя бы один из которых является гражданином США. Служба иммиграции и натурализации США также относит приемных родителей к числу "легальных опекунов", имеющих право ходатайствовать о получении ребенком американского гражданства. Отказ от российского гражданства при этом не требуется: американские власти признают за гражданами своей страны право на второе гражданство. На этот счет есть, в частности, постановление Верховного суда США от 1952 года.
Сила "детской поправки"
Критики "детской поправки" в "антимагнитский закон" не только задаются вопросом о последствиях ее принятия для сирот, остающихся в России и уже уехавших в США, но и ставят под сомнение юридическую силу самой поправки. В частности, с точки зрения закона "О международных договорах" странно выглядит процедура принятия решения о прекращении действия соглашения об усыновлении.
По данным правозащитников, подтвержденным уполномоченным по правам ребенка Павлом Астаховым, сейчас 46 детей-сирот готовы к усыновлению в США. Дела некоторых уже даже рассмотрены судами. Все они должны быть усыновлены, считает Головань, предлагающий рассматривать действующие законы в комплексе. "Никто не просчитывает и не продумывает. А законы работают в комплексе, нельзя на одном законе все строить. Не говорить, что где-то мы калитку в поле [поставили] и эту калитку закрыли. Но ведь мы в поле находимся. Значит, там есть другие тропинки, по которым можно эту калитку обойти", - провел аналогию правозащитник.
Сенатор Клишас, впрочем, уверен, что в реальности действие Соглашения об усыновлении все равно будет прекращено уже с 1 января 2013 года, когда предполагается ввести в действие "антимагнитский закон". Того же мнения придерживается Астахов, предсказавший, что все 46 детей, нашедшие усыновителей, останутся в России. При этом детский омбудсмен развернутых объяснений своей трактовке законодательства журналистам не представил. Клишас же объяснил, что рассчитывает на норму, запрещающую усыновление российских сирот гражданами США. "Если вы посмотрите текст самого этого соглашения, то вы увидите, что в этом тексте нет никакой обязанности у РФ принимать решение о передаче гражданам США детей в порядке усыновления или удочерения. Это соглашение описывает только процедуры, которые сопровождают это усыновление. Соответственно, если у нас с 1 января прекращается действие этого процесса [усыновления], то, по сути, это соглашение перестает действовать", - объяснил сенатор, которого цитируют РИА Новости.
Обязательства передавать детей американцам в соглашении действительно нет. Но есть признание того, что "международное усыновление... может дать ребенку преимущества, связанные с наличием постоянной семьи", если на родине найти для него семью невозможно. Кроме того, в соглашении содержится обязательство учитывать положения сразу двух конвенций о правах и защите детей. Все эти обещания продолжат действовать еще как минимум год.
Если же федеральные законы вступят в противоречие с международными договорами России, не исключены обращения в Конституционный суд, полагает Головань. Туда, в частности, могут обратиться потенциальные усыновители, говорит правозащитник.
По статистке Верховного суда, с 2009 года американцы прочно удерживают первое место среди иностранных усыновителей в России. При этом они усыновляют чуть больше четверти от общего числа сирот, не нашедших усыновителей в России, - 28 процентов в 2011 году. Второе место у Италии (21 процент), третье - у Испании (20 процентов). Заявления об усыновлении как российских, так и иностранных граждан удовлетворяются почти всегда - в частности, в 2011 году усыновление было разрешено 99,1 процента обратившихся россиян и 99,8 процента иностранцев.
Усыновление правозащитников
Скандал по поводу "детской поправки" в "антимагнитский закон" отвлек общественность от другой, не менее драконовской поправки, внесенной перед вторым чтением документа. Статья 3, добавленная к законопроекту, обязывает Минюст приостановить работу некоммерческих организаций, участвующих в политической деятельности на территории России и получающих финансирование от граждан (организаций) США, "или реализующих на территории в России проекты, программы либо осуществляющих иную деятельность, которые представляют угрозу интересам России". На основе информации Минюста из таких НКО Министерство иностранных дел, судя по всему, составит второй "черный список" в рамках "антимагнитского закона".
Еще одна поправка из того же блока предполагает приостановку работы "политических" НКО, среди членов или руководителей которых обнаружатся люди с двумя гражданствами - российским и американским. Это правило предполагается распространить не только на российские НКО, но и "структурные подразделения международной или иностранной некоммерческой организации (отделение, филиал или представительство), участвующие в политической деятельности" в России.
Принимать решение о приостановке деятельности НКО будет Минюст безо всякого судебного решения, отмечает Чиков. Первоначальный проект предполагал закрытие таких НКО с наложением ареста на все их деньги и имущество. К третьему чтению норма о закрытии таких НКО была смягчена. Зато наложение ареста на имущество теперь предполагается для всех НКО, чья деятельность будет приостановлена в рамках "антимагнитского закона". Правда, решение о таком аресте предлагается принимать суду, куда должен будет обратиться Минюст. По словам Чикова, ему неизвестно ни одного случая судебного ареста российской НКО.
Кроме того, всем НКО, попавшим под действие нового закона, будет запрещено пользоваться банковскими вкладами, "за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных ее действиями, уплате налогов, сборов и штрафов". Такое правило введено пунктом 6.1 статьи 32 закона об НКО для организаций, отказавшихся регистрироваться в реестре "иностранных агентов". Это правило будет определять и правовые последствия приостановки деятельности организаций, попавших под действие "антимагнитского закона". Кроме использования банковских счетов таким НКО также будет запрещено проводить массовые акции и публичные мероприятия. Приостановка деятельности НКО предполагает еще и приостановление права организации быть учредителем СМИ. На какой срок Минюст сможет приостанавливать деятельность НКО в рамках "антимагнитского закона", сам этот законопроект не уточняет. По закону об НКО, приостановка деятельности организации может продлиться до полугода.
Возобновление работы НКО, чья деятельность будет приостановлена на основании "антимагнитского закона", станет возможным только в случае отказа НКО от американского финансирования, либо от проектов, программ и от иной деятельности, "представляющей угрозу" интересам России. Решение о возобновлении деятельности такой организации должен принимать Минюст. Условия возобновления работы для НКО, в составе которых обнаружатся люди с российским и американским гражданством, в законопроекте не прописаны.
Нормы, касающиеся НКО, как и запрет на усыновление в США, не включены в перечень мер воздействия на граждан США, нарушающих права человека по всему миру. При этом тот факт, что очередное ужесточение закона в отношении правозащитников предусмотрено именно законопроектом "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан России" выглядит как-то особенно цинично.
Логично было бы, чтобы поправки, касающиеся НКО, были внесены в закон "О некоммерческих организациях", говорит председатель совета некоммерческого партнерства "Юристы за гражданское общество", член Общественной палаты Дарья Милославская. А эти поправки "как-то в воздухе висят": "С одной стороны, у Минюста есть право закрывать все что угодно, а с другой - непонятно, на каком основании", - отмечает собеседница "Ленты.ру".
Неясно, какому органу адресован закон, а исполнитель должен быть у любого закона, добавила юрист. "Здесь вроде как и Минюст, и МИД, поэтому непонятно, к кому приложить этот закон", - недоумевает Милославская.
Если прямо читать нормы, касающиеся НКО, выходит, что Минюст получает право приостановить деятельность любой организации, работающей в России, соглашается Милославская. Формулировки закона очень расплывчаты: непонятно, насколько связаны между собой получение финансирования из США и реализация НКО проектов, "представляющих угрозу интересам России", учитывая разделительный союз "или" между этими фразами, отмечает собеседница "Ленты.ру". Президент "Центра развития демократии и прав человека" Юрий Джибладзе понимает норму о запрете НКО на получение американского финансирования и ведение проектов, угрожающих интересам России, точно так же: с одной стороны, подлежат приостановке НКО, ведущие политическую деятельность в России и получающие средства из США, с другой - "просто любая организация", чьи проекты будут сочтены угрожающими интересам России.
Формулировка закона накладывает на Минюст обязательство приостановить деятельность НКО, которые выполняют программы и проекты, представляющие угрозу интересам России, согласен Чиков. "Необязательно заниматься политической деятельностью, необязательно получать от кого бы то ни было денежные средства, достаточно просто реализовывать на территории России проекты, которые представляют угрозу интересам России. Неважно, что это за организация, неважно, чем она занимается, откуда у нее финансирование и есть ли оно у нее вообще, если она, по мнению Минюста, угрожает интересам России, она должна быть приостановлена", - поясняет он.
При этом Чиков обращает внимание, что ни перечень интересов России, ни перечень угроз никаким законом не утверждены. Об отсутствии правового определения "интересов" и "угроз" говорит и Джибладзе. "Что входит в перечень интересов России, где начинается интерес, а где он заканчивается, что представляет собой угрозу, а что не представляет угрозы - нигде никак не написано", - говорит Чиков.
В результате у Минюста есть обязанность приостановить деятельность любой организации, которая на территории России угрожает интересам России "при абсолютном отсутствии какой-либо дефиниции интересов России и угроз им", резюмирует Чиков.
Куда пропали "иностранные агенты"
И Милославская, и Джибладзе считают, что под НКО, ведущими политическую деятельность, законодатели подразумевали организации из реестра "иностранных агентов". "Потому что политическая деятельность очень плохо, но определена единственно в законе об НКО, в последних поправках, которые регулируют внесение в реестр 'иностранных агентов'", - поясняет Милославская. Впрочем, и в этом случае возникает неясность, отмечает она: согласно закону об НКО-"иностранных агентах", быть "агентами" могут только российские организации. Тогда как "антимагнитский закон" распространяет это понятие на структурные подразделения международных и иностранных некоммерческих организаций. "Непонятно, каким образом. И плюс еще к этим критериям добавляют угрозу какую-то", - сетует юрист.
На данный момент известно только об одной НКО, подавшей заявку на включение в реестр "иностранных агентов" - это партнерская организация "Агоры" "Щит и меч" из Чувашии. Закон об НКО-"иностранных агентах" предполагает заявительный порядок включения в реестр. "Но если в первом случае (с поправками в закон об НКО-"иностранных агентах") включение в реестр не приводило ни к каким последствиям (кроме увеличенного количества проверок со стороны Минюста - прим. "Ленты.ру"), то теперь самоинформирование означает закрытие организации. Никто этого делать не собирается. Разве что с целью создать некий кейс", - говорит Джибладзе. По данным Минюста на 25 декабря 2012 года, реестр иностранных агентов по-прежнему оставался пуст. В него даже еще не включили единственного известного добровольца - "Щит и меч".
"Антимагнитский закон" не упоминает об "иностранных агентах", возражает Чиков. "Это не закон об "иностранных агентах", это другой закон. Его нельзя сливать в один стакан с законом об "иностранных агентах". Это разные законы, разные основания, разные процедуры. Тот факт, что они [авторы закона] привязали процедуру приостановки деятельности НКО к закону об "иностранных агентах", не делает весь закон в целом структурным подразделением закона об 'иностранных агентах'", - указывает правозащитник.
Это означает, что определение политической деятельности, данное в "антимагнитском законе" и в законе об "иностранных агентах", - не одно и то же. Закон об "иностранных агентах" говорит, что представленное им определение "политической деятельности" относится только "к этому федеральному закону", обратил внимание собеседник "Ленты.ру". "Таким образом, определение "политической деятельности", прописанное в законе об "иностранных агентах", имеет отношение только к закону об 'иностранных агентах'", - пояснил Чиков. В то же время "антимагнитский закон" упоминает "какую-то политическую деятельность" "каких-то НКО", не давая никакого собственного определения такой деятельности. "В результате этот закон остался вообще без определения [политической деятельности]", - говорит Чиков. Попытки распространить на "антимагнитский закон" положения закона об НКО-"иностранных агентах" будут незаконными, убежден правозащитник, "потому что в таком случае НКО смогут ссылаться на определения политической деятельности из закона о политических партиях, например, и других нормативных актов".
Реализация нормы "антимагнитского закона" о запрете на правозащитную деятельность в России для людей, имеющих одновременно и российское, и американское гражданство, вообще под большим вопросом. Единственный российский правозащитник, открыто заявляющий о наличии российского и американского гражданства, - глава Московской хельсинкской группы Людмила Алексеева. Можно было бы ожидать, что после вступления закона в силу Минюст потребует у МХГ сместить Алексееву с должности. Однако слов Алексеевой о наличии у нее второго гражданства недостаточно, Минюст должен иметь подтверждение этому из официального источника, говорит Чиков. Министерство может запросить подтверждение у самой Алексеевой, но отвечать ему правозащитница не обязана, отмечает собеседник "Ленты.ру". Единственный орган США на территории России, который может дать официальный ответ, - посольство США. "Если посольство США ответ на такой вопрос не дало, то, соответственно, Минюст не может ниоткуда обладать информацией о том, что тот или иной гражданин имеет гражданство США. А, как известно, посольство США может не ответить на запрос Минюста. И я думаю, было бы правильно, чтобы оно этого не сделало - с какого перепугу посольство США должно помогать нашим орлам душить отечественных правозащитников?" - указывает Чиков.
Несмотря на все эти обстоятельства, никто из собеседников "Ленты.ру" не исключает, что "антимагнитский закон" будет применен. Но к кому и когда - непонятно. "Я Минюсту в этом очередном случае не завидую, - говорит Милославская. - Потому что применять это приостановление будут они, они должны обращаться в суд для того, чтобы арест был наложен на имущество. Но это все [нормы "антимагнитского закона" в отношении НКО] настолько рядом с законом находящееся и все настолько противоречащее всем правовым нормам, что вряд ли Минюст при нынешнем состоянии дел готов будет взять на себя такую ответственность". Нужна будет специальная команда, чтобы этот закон применялся, считает правозащитница.
"["Антимагнитский закон"] напоминает попытку пещерного человека вылезти из пещеры и погрозить небу дубинкой. Вышел из пещеры, помахал дубинкой и удовлетворился этим - небо тебя услышало. У меня большие сомнения в том, что этот закон можно будет применить на практике", - подытоживает Чиков.
От редакции. Когда Госдума еще только приступала к обсуждению поправок в "антимагнитский закон", многие люди в блогосфере и соцсетях высказывали надежду, что в последний момент сирот спасет президент: слишком неуместной выглядела "детская поправка" в этом акте, формально направленном против нарушителей прав россиян и людей во всем мире. После пресс-конференции 12 декабря 2012 года, на которой Владимир Путин восемь раз дал понять, что сироты для него - только средство, чтобы поставить на место американские власти, на добрую волю президента надеяться перестали. В четверг, 27 декабря, наверняка никто не удивился, когда на заседании Госсовета Путин объявил, что готов подписать "антимагнитский закон", пообещав заодно изменить "порядок поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и детей, попавших в трудную жизненную ситуацию". Остается надеяться, что у этого "порядка поддержки сирот" появились шансы на то, чтобы измениться к лучшему.
Что касается "антимагнитского закона", то Путину будет недостаточно его подписать. Юридические недостатки поправок о детях и НКО потребуют, чтобы власть дала неформальный старт для их применения. Власти же придется определить границы для правоприменителей. За последние годы российское общество хорошо изучило устройство отечественной судебной системы; многие своими глазами наблюдали, насколько глухими могут быть судьи к доводам одной стороны и насколько чуткими - к малейшим пожеланиям другой. Почти невозможно поверить, что Соглашение об усыновлении и само право на американское усыновление можно отстоять в российских судах, а НКО в тех же судах сумеют отбиться от Минюста. Однако пока возможные жертвы "антимагнитского закона" вполне спокойны. Сироты еще, может быть, даже не знают, что произошло, а правозащитники знают слишком хорошо, чтобы волноваться.