Чиновники, отвечающие за дорожное хозяйство, считают, что причина плачевного состояния наших дорог в недостаточном финансировании. Средств, жалуются они, не хватает ни на ремонт, ни на строительство. Но, если разобраться, как и на что тратятся в России «дорожные» деньги, становится очевидно, что проблема совсем не в их количестве.
Аудиторы Счетной палаты (СП) проверили, как выполнялась в 2012-2013 годах федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы (2010-2020)» и подпрограмма «Автомобильные дороги» с финансированием 4,2 триллиона рублей, которую курирует Федеральное дорожное агентство (Росавтодор). Выводы оказались неутешительными: запланированные сроки ввода автомагистралей срываются, проектно-изыскательские работы проводятся некачественно, стоимость проектов завышается. Кроме того, выделенные из бюджета средства на строительство дорог в ряде регионов не могут освоить и наполовину. Все это не слишком согласуется с поручением президента Владимира Путина удвоить темпы дорожного строительства до 2022 года.
Сначала немного статистики. Длина дорог общего пользования в России — 1,4 миллиона километров. Из них на федеральные трассы приходится 51 тысяча километров, на региональные — 503 тысячи километров, на местные — 842 тысячи километров. Почти треть (29 процентов) региональных и местных дорог не имеют твердого покрытия. Это означает, что весной и осенью близлежащие населенные пункты фактически отрезаны от «большой земли», то есть от услуг, медицинской помощи, жизненно важных товаров.
Нормативам не соответствуют не только региональные, но и федеральные дороги. По разным оценкам, это касается более половины федеральных трасс — 57,5 процента (у региональных — 63 процента). Плохое качество и низкая пропускная способность российских дорог приводит к тому, что доля транспортных издержек в себестоимости продукции в России (11 процентов национального дохода) превышает показатели развитых стран почти в два раза.
Около 60 процентов всех коммерческих и пассажирских перевозок в России осуществляется по трассам федерального значения. При этом бюджетные инвестиции в строительство федеральных дорог практически не отражаются на увеличении их протяженности. По подсчетам Росстата, с 2010 по 2013 год федеральные трассы прибавили всего тысячу километров, а с 2011 по 2013-й вообще ничего не менялось. Хотя федеральные расходы на строительство и реконструкцию дорог ежегодно растут.
В частности, Росавтодор сообщает, что общие кассовые расходы в 2013 году составили 410,8 миллиарда рублей — на 17 процентов больше, чем в 2012-м, и на 44 процента больше, чем в 2011 году. Из этих средств на реконструкцию и строительство федеральных дорог было направлено 174,2 миллиарда рублей.
Фото: Вячеслав Юрасов / «Коммерсантъ»
Лишь по итогам 2014 года из-за кризиса в экономике финансирование не увеличится: на дорожное хозяйство, находящееся в ведении Росавтодора, из федерального бюджета выделено 397 миллиардов рублей. В 2015 году немного больше — 405,1 миллиарда рублей.
Денег бывает много
Дорожники жалуются на нехватку денег, но Счетная палата выяснила, что большинство их проблем вовсе не из-за этого. Основная беда — неэффективное управление финансами, из-за чего деньги теряются, тратятся впустую, доходят с опозданием (или вовсе не доходят). К примеру, аудиторы СП сообщили, что из-за недостатков в управлении финансированием дорожной подпрограммой Росавтодор не выполнил работ на 44 миллиарда рублей. Счетная палата уже проверяла работу Росавтодора за отчетный период. По результатам аудита, опубликованным в августе 2014 года, выяснилось, что Росавтодор задолжал регионам 43 миллиарда рублей субсидий на дорожное строительство. Нынешняя проверка показала, что проблема осталась: регионы не успевают получить деньги в срок и, следовательно, затягивают строительство.
В 2012 году на ремонт и строительство дорог регионам выделили 83 422,4 миллиона рублей, но 67 процентов этих денег (55 754,8 миллиона рублей) так и не были использованы по назначению. В 2013-м субъекты не востребовали 75 процентов финансирования (27 202,6 миллиона из 36 146,5 миллиона рублей).
По закону неосвоенные средства возвращаются в бюджет, и получить их назад быстро не получится. Это сказывается на сроках и качестве строительства и ремонта дорог. Так, в СП отмечают, что в отчетный период более половины из того, что было запланировано в соглашениях с регионами о предоставлении им субсидий, не сделано. Некоторые участки дорог, в том числе федерального значения, так и не открылись. В 2012 году в эксплуатацию введено 124,9 километра дорог. А по соглашению о предоставлении субсидий в 2012-м дорог, имеющих общегосударственное или межрегиональное значение, должно было быть введено 278,4 километра. В 2013 году не ввели в эксплуатацию участок трассы М8 «Холмогоры» в Ярославской области, участок трассы М10 «Россия» в Тверской области, участок федеральной трассы М-7 «Волга».
Фото: Петр Кассин / «Коммерсантъ»
В 2012 году Московская и Костромская области освоили субсидии лишь на 14 процентов, Смоленская — на 15 процентов, Республика Хакасия — на 21 процент, Новгородская область — на 30 процентов. Всего из 57 регионов — получателей субсидий в 2012 году 28 регионов освоили менее 70 процентов финансирования, 18 регионов — менее 50 процентов.
Также СП выяснила, что Санкт-Петербург и Самарская область не осваивали полученные от государства субсидии как в 2012, так и в 2013 году. Объем средств, предоставленных Москве в 2012-2013-м, составил 19 100,0 миллиона рублей, при этом по назначению ушло лишь 295 миллионов рублей, или 1,5 процента.
Кроме того, по итогам 2012 года у семи субъектов РФ обнаружилась нехватка отчетных документов о том, как именно были израсходованы субсидии на общую сумму 17 694,7 миллиона рублей. В этот список попали Санкт-Петербург, Белгородская, Самарская, Тульская, Свердловская и Еврейская автономная области. В 2013 году отчеты о трате средств на сумму 5 496,8 миллиона рублей СП не нашла у Санкт-Петербурга, Новгородской, Самарской областей и Карачаево-Черкесской Республики.
Отдельная статья расходов — проектно-изыскательские работы. Дело это трудоемкое и затратное. Но, как ни странно, результаты данных работ нередко оказываются просто ненужными. Если они вообще есть. По данным СП, стоимость проектно-изыскательских работ по объектам, завершение строительства которых планировалось в 2010-2011 годах и не включенным в задания Росавтодора на 2012–2013 годы, — 136,8 миллиона рублей.
В 2009-2011-м ФКУ Упрдор «Москва — Нижний Новгород» завершили 3 проектно-изыскательские работы на общую сумму 5,5 миллиона рублей. Но их результаты так и не были использованы. В 2012-2014 годах на проектно-изыскательские работы, признанные впоследствии нецелесообразными, потратили 4,7 миллиона рублей. Результаты изысканий 2004-2006 годов, обошедшихся в 79,3 миллиона рублей, сгорели при пожаре в 2010-м.
В рамках ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)» ФКУ Упрдор «Москва — Санкт-Петербург» на проектно-изыскательские работы и обоснования из федерального бюджета было потрачено 322,3 миллиона рублей. Но по состоянию на май 2014 года их результаты так и не были использованы, а сами объекты строительства (реконструкции) не вошли в подпрограмму.
Фото: Глеб Щелкунов / «Коммерсантъ»
В 2012-2013-м из выделенных на оплату научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) средств (1 миллиард 316,4 миллиона рублей) невостребованными остались 504,4 миллиона рублей, или 38,3 процента. Сроки выполнения контрактов по НИОКР не соблюдались. Из 54 этапов НИОКР срок сдачи нарушался по 33 этапам.
Еще одна значительная статья расходов — так называемые корректировки бюджетных инвестиций. В частности, Росавтодор провел 16 корректировок заданий ФКУ Упрдор «Холмогоры» на 2012 год. В результате объем работ вырос с 2 миллиарда 666,5 миллиона рублей до 4 миллиардов 215,4 миллиона рублей, или на 58 процентов. В 2013 году было внесено 17 изменений в задания, а объем финансирования увеличился с 2 миллиардов 722,6 миллиона рублей до 3 миллиардов 170,6 миллиона рублей, или на 16,5 процентов.
С опережением графика?
В самом Росавтодоре с претензиями Счетной палаты не согласны и утверждают, что дороги строятся даже с опережением графика. В частности, в агентстве говорят, что на самом деле в 2012-2013 годах было построено на 20,3 процента больше дорог (723,6 километра), чем запланировано. Только в 2013-м, по данным агентства, введены в эксплуатацию участки протяженностью 485,6 километра, что в 1,8 раза больше, чем годом ранее.
В Росавтодоре считают, что прирост дорожной сети нужно оценивать не только по федеральным, но также по региональным и местным дорогам. А их, по данным агентства, с 2001 года стало в 2,4 раза больше. Но Росавтодор умалчивает о двух вещах. Во-первых, федеральных дорог больше все равно не стало, хотя программа этого требует. И, во-вторых, протяженность региональных дорог, строительство которых агентство ставит в заслугу себе, могла бы еще увеличиться, если бы сам Росавтодор вовремя перечислял регионам необходимые денежные средства.
Региональных объектов, возводимых на условиях софинансирования с Росавтодором, построено на 8,7 процента меньше плана. В агентстве утверждают, что это связано с решением правительства в 2013 году направить 3 миллиарда рублей из дорожных субсидий на восстановление пострадавших от наводнения районов Дальнего Востока. Позже в ФЦП внесли поправку: плановый показатель по региональным дорогам на 2012-2013 годы скорректировали с 1 тысячи 230 до 959 километров. Если считать по-новому, то Росавтодор, построив 1 тысячу 122 километра дорог, даже перевыполнил план.
Фото: Геннадий Гуляев / «Коммерсантъ»
Что касается трассы М10, то там, как уточнили в дорожном агентстве, пришлось переделывать газопровод. Но врезкой занималось ООО «Газпром трансгаз Санкт-Петербург», которое неоднократно переносило сроки работ. Трасса М8 была достроена, однако в 2013 году Ростехнадзор, проводивший проверку, выявил нарушения. После их устранения требовалось получить заключение Главгосэкспертизы, из-за чего запуск участка отсрочили. По поводу НИОКР заместитель главы Росавтодора Григорий Прокуронов на коллегии в СП заметил, что действительно по итогам 2013 года «сложилась неправильная ситуация». На текущий момент, сообщил он, все отставания по научным работам ликвидированы.
Дай триллион
Многие эксперты считают, что для удовлетворения социально-экономических потребностей сеть дорог в России должна быть в два раза протяженнее, чем сейчас. Это означает, что нужно построить еще как минимум миллион километров автомобильных трасс. Но сколько же денег понадобится для решения вечной российской проблемы хотя бы на отдельно взятых территориях? По данным «Эксперт Online», специалисты Российской ассоциации территориальных органов управления автомобильными дорогами (РАДОР) еще в 2013 году отмечали, что для приведения 500 тысяч километров региональных дорог в соответствие с нормами нужно 1,3 триллиона рублей в год.
По мнению министра транспорта Максима Соколова, без финансового обеспечения в целом дорожной отрасли кардинально переломить ситуацию не удастся. Министр считает, что увеличение расходов на эти цели примерно на 100 миллиардов рублей позволило бы нарастить объемы ремонта дорог, в первую очередь региональных и местных. В этом случае, отметил министр, к 2023 году удастся привести в соответствие с нормами 60 процентов региональной сети дорог. Возникает закономерный вопрос: если даже при нынешнем финансировании из-за бюрократических проволочек и некачественного планирования не тратится и половины выделяемых денег, то как смогут качественно решить проблему лишние миллиарды? Ведь их наверняка постигнет та же судьба — останутся неосвоенными.
Без развития инфраструктуры в России, самой большой стране на карте мира, рассчитывать на быстрый рост экономики не приходится. В Китае, например, где протяженность дорог уже превысила 4 миллиона километров, эту взаимосвязь прекрасно понимают. Конечно, и деньги на столь затратное хозяйство нужны немалые. Но, как показывает печальный российский опыт борьбы с бездорожьем, дело не только в них. Если не изменить подход к тому, как расходовать деньги, любые суммы исчезнут в «черных дырах», как исчезает с дорог по весне уложенный на снег асфальт.