Удар рублем по свободе передвижения

Поездка в метро может стоить иногороднему прожиточного минимума

Уже несколько лет наша власть занимается решением одной уникальной задачи - пытается примирить вековые устои российского общества (тоталитарные по своей сути) с современной жизнью России (все больше напоминающей развитое постиндустриальное общество). В большинстве случаев задача эта оказывается нерешаемой. Однако в простой истории с институтом прописки совмещение несовместимого ей в полной мере удалось.

Крепостные крестьяне дореволюционной России, ясное дело, были приписаны к своим помещикам. Уезжая в город на заработки, они получали от помещика соответствующее разрешение. Место жительства других категорий российских граждан было также более или менее определено - законами или самой жизнью. Потом к власти в России пришел Ленин. Был он, в некотором смысле, большим либералом и институт прописки считал лишним и ненужным. Однако строить СССР довелось по большей части не ему, а Сталину, который обязал всех граждан иметь в паспорте отметку о месте жительства, а крестьян и вовсе лишил паспортов и права на переезд в город.

Свобода передвижения в ее советском понимании наступила уже при Брежневе. В 1974 году Совет министров СССР утвердил Положение о паспортной системе. С этого момента колхозники стали получать паспорта, а правила прописки стали одинаковыми для всех граждан СССР. Надо сказать, что именно это Положение легло в основу законодательства о регистрации, действующего в РФ до сих пор. В нем, например, вводились понятия постоянной и временной прописки и устанавливалось, что постоянную прописку гражданин был обязан получить в течение трех дней после прибытия в населенный пункт. Касалось это лиц, прибывших куда-либо на срок, превышавший полтора месяца. Для пребывания где-либо в течение меньшего срока, советский гражданин должен был обзавестись временной пропиской.

Большинство жителей СССР не видели в самом институте прописки ничего страшного. Поэтому они были весьма удивлены, когда после распада СССР международные организации и правозащитники начали требовать этот институт отменить. Однако делать было нечего, и 25 июня 1993 года Верховный Совет принял закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Судя по всему, мало кто из депутатов ВС мог в тот момент представить себе Россию, в которой каждый человек сможет жить в любом месте без всякого контроля со стороны государства. Такой образ России, видимо, просто не мог проникнуть в сознание народных избранников. По крайней мере, закон "О праве…" представлял собой достаточно странный сплав старых советских норм и новых демократических принципов. С одной стороны, он провозглашал право человека на свободный выбор места жительства и уведомительный характер регистрации, с другой - при уведомлении гражданин обязывался предоставить милиции документы, подтверждавшие его право на проживание в том или ином месте. Таких парадоксов в законодательстве новой России было тогда немало, так что большого внимания на него никто не обратил.

Самой неприятной особенностью закона было сохранение института временной прописки (регистрации). Этот институт, как и во времена СССР, обязывал гражданина РФ, прибывшего в "чужой" город на короткий срок, уведомить органы правопорядка о месте своего пребывания, опять-таки - документально подтвердив свое право на это пребывание. Надо сказать, что "регистрация по месту временного пребывания" сама по себе является уникальным российским изобретением и не имеет аналогов в мире.

Большинство недостатков закона "О праве…" аналитики объясняют тем, что он был принят на полгода раньше Конституции РФ и никак не мог развивать заложенные в ней демократические принципы. Ситуация же истинно свободного передвижения граждан по территории РФ была для чиновников в какой-то мере невыносимой. Поэтому в июле 1995 года правительство РФ приняло Правила регистрации и снятия с регистрационного учета, а в октябре 1995-го - Инструкцию о применении этих правил. Собственные правила, отличные от правительственных, приняли в декабре 1995 года правительства Москвы и Московской области.

Именно эти правила и сделали уведомительную регистрацию разрешительной. Например, они ограничили срок действия временной регистрации, поставили ее получение в зависимость от наличия достаточной жилплощади, согласия других жильцов квартиры, наличия квитанций за оплату коммунальных услуг и прочих условий. Наконец, так как "отказ в регистрации" является незаконным, Правила дали паспортным столам право "отказывать в приеме документов на регистрацию", что окончательно закрепило разрешительный характер всей процедуры.

Иностранный опыт

В принципе, желание государства как-то контролировать передвижение своих граждан вполне объяснимо. Российская система регистрации больше всего похожа на немецкую и австрийскую. Там граждане также сообщают своим муниципалитетам (в Германии) или отделениям милиции (в Австрии) о смене места жительства. Для этого они приходят к чиновникам с удостоверением личности и документом об аренде или покупке квартиры. Никаких иных документов для регистрации не требуется.

В США же вообще нет понятия "внутренний паспорт", удостоверением личности служат водительские права или карточка социального страхования, а место жительства гражданина интересует государство только в случае, когда этот гражданин вступает с государством в финансовые отношения. С другой стороны, развитая финансовая система США, в которую вовлечены все граждане, позволяет легко отслеживать место жительства человека, обращаясь к материалам его кредитной истории.

В таких странах, как Франция или Греция, регистрируют место жительства граждан их работодатели. Нужно им это в первую очередь для предоставления отчетности налоговым органам. Во многих европейских странах подтвердить свое проживание по тому или иному адресу можно, предъявив счета за электричество или телефон. В Канаде для этого достаточно дать клятву специальному чиновнику, который эту клятву заверит. Гражданин Нидерландов, переезжая, например, из Амстердама в Роттердам, заходит в мэрию и просит переслать его личное дело в новый город. В Японии регистрация по месту жительства является обязательной, но осуществляется быстро и без больших проволочек.

Это, правда, не значит, что Россия - самая консервативная в этом плане страна. Нам далеко до Китая, где крестьяне, как когда-то в СССР, не имеют права переезжать в город, а за соблюдением строгих законов о регистрации следят домовые комитеты, знающие в лицо каждого жителя дома. Уведомлять такие комитеты китайцы должны, даже когда собираются просто принять гостей.

Цена вопроса

В принципе, в неконституционности росийского института регистрации в его нынешнем виде не сомневается вообще никто. Конституционный Суд РФ выносил соответствующие решения несколько раз. Например, в 1996 году КС заявил о незаконности взимания каких бы то ни было пошлин за получение свидетельства о регистрации. А в 1998 году признал неконституционным положение об ограничении срока действия временной регистрации, а также перечисление в Правилах оснований отказа в регистрации.

Однако ситуацию это не изменило. В 2004 году, как и прежде, россияне могут гордиться либеральными законами в области права на передвижение, стоя в очередях на получение тех или иных бумаг, дающих им возможность зарегистрироваться. До сих пор в сложившейся ситуации был лишь один недостаток - большинство граждан России, приезжавших на время в другой город, свои обязанности по уведомлению об этом органов власти просто игнорировали. Штраф за отсутствие регистрации составлял 100 рублей, и, согласно несложным законам коррупционной арифметики, откуп от стража порядка обходился примерно в два раза дешевле.

В принципе, это всех устраивало. Московские милиционеры получали возможность кормить семью, фирмы, занятые оформлением регистраций - обеспечивать штаты сотрудников. По сути, система контроля над передвижением граждан просто не работала. Свидетельства о регистрации получали в основном террористы, бандиты и другие люди, не желавшие иметь лишних проблем с милицией. За их счет спокойно существовали сотрудники паспортных столов. Короче говоря - система регистрации давно стала основой целой небольшой отрасли российской (и, особенно, московской) экономики.

С этой точки зрения принятые депутатами в начале ноября и вступившие в силу сегодня поправки в административный Кодекс служат просто увеличению объемов рынка этой отрасли. С 28 октября штраф за пребывание на территории РФ без временной регистрации больше трех дней составит 2500 рублей. По идее, это сразу увеличит заработки милиционеров, паспортисток и других задействованных в регистрационном бизнесе лиц. Это не мешало бы никому, если бы 2500 рублей не превышали на 200 рублей российский прожиточный минимум и не являлись достаточно серьезной для многих людей суммой. Суммой, которая, вполне возможно, заставит людей регистрироваться.

Елена Любарская

Другие материалы