Ограничительный смысл

На закон о митингах нашлась управа

Эдуард Лимонов на заседании конституционного суда
Фото: Александр Коряков / Коммерсантъ

Конституционный суд исключил из закона «О митингах» четыре драконовские поправки, внесенные минувшим летом, а устоявшим нормам дал смягчающие трактовки, которыми обязаны руководствоваться и власти, и суды. Компенсировать ущерб от массовых акций должны нарушители, а не организаторы, минимальный штраф в 10 тысяч рублей — грабеж и унижение человеческого достоинства, а обязательные работы за формальное нарушение на митинге — средство подавления инакомыслия, говорится в постановлении КС, которое изучила «Лента.ру».

Конституционный суд завершил «политический» сезон, так и не отменив ни одного из трех скандальных решений Госдумы, которые сами же депутаты — по крайней мере, пятая их часть — и оспаривали. Устояли «муниципальный» и «президентский» фильтры на ставших прямыми выборах губернаторов, процедура внесудебного лишения мандата депутата Геннадия Гудкова тоже не вызвала у КС нареканий, и наконец ужесточенный закон «О митингах» 14 февраля 2013 года признан конституционным. Впрочем, в случае с законом «О митингах» КС попытался сделать кое-что получше отмены — он дал драконовским поправкам собственную трактовку, показав (в том числе и самим законодателям), как их действие ограничивается старыми нормами того же закона о митингах и Конституцией.

Там, где ссылок на отечественное законодательство показалось недостаточно, в ход пошло международное — оно является частью российской правовой системы, напомнил суд. В частности, цитируются так нелюбимые властями ОБСЕ (руководящие приниципы по свободе мирных собраний) и Европейский суд по правам человека. Положения, не поддавшиеся переосмыслению, из закона выкинуты, и КС временно назначил собственные.

Летом 2012 года запрос в КС о конституционности положений скандального закона «О митингах» направила группа депутатов Госдумы. Парламентарии оспаривали закон и по процедуре его принятия в Госдуме, которая не соответствовала регламенту, и по содержанию. Чуть позже свою жалобу на этот же закон прислал Эдуард Лимонов, пострадавший от него.

Из проекта постановления КС, которое имеется в распоряжении «Ленты.ру», следует, что суд признал неконституционными в общей сложности четыре новые поправки к закону «О митингах». В частности, возмущение КС вызвала норма, обязывающая организатора публичной акции отвечать за вред, причиненный ее участниками — то есть за условные перевернутые туалеты платить должны заявители митинга. По мнению Конституционного суда, отвечать за свои поступки должны участники митинга. Они же должны возмещать вред физическим и юридическим лицам.

Норма об ответственности организатора за действия участников, присутствующая сейчас в законе, «несовместима с общепризнанными демократическими стандартами свободы мирных собраний» и «не согласуется с общими принципами юридической ответственности», объяснил КС. Она оказывает «сдерживающее воздействие» на реализацию права на свободу собраний, так как ставит организатора перед выбором — либо принять на себя обязательство возместить любой возможный ущерб, либо вообще не проводить акцию, то есть отказаться от права, гарантированного 31-й статьей Конституции. Принимая такое решение, КС сослался на руководящие принципы ОБСЕ по свободе мирных собраний.

Кроме того, КС постановил уменьшить минимальный размер штрафов за нарушения на митингах. Летом 2012 года минимальный штраф повысили в десять раз — с одной тысячи рублей до десяти. По закону, назначать штраф ниже минимального размера суды не могут. В результате граждане с активной гражданской позицией несут существенные затраты, которые зачастую превышают их зарплаты.

Цель административного наказания, которым является штраф, — предупреждение новых правонарушений, а не унижение человеческого достоинства, напомнил суд. Такие крупные штрафы не позволяют «индивидуализировать» наказание (то есть учесть все особенности правонарушения и личности нарушителя), зато «чрезмерно ограничивают право собственности граждан» и могут поколебать «веру в добро и справедливость», не исключает КС.

Таким образом, наказать нестрого по закону о митингах суд не может — разве что освободить от ответственности за малозначительностью нарушения, но это может создать «атмосферу безнаказанности», указывает КС.

Минимальный размер штрафа должен быть снижен, постановил КС, а до того суды могут назначать нарушителям наказание ниже минимального предела. При этом суд дал понять, что и штраф в пять тысяч рублей — максимальный для остальных статей КоАП — не позволит судам в должной степени индивидуализировать наказание, то есть штраф должен быть еще ниже. Точной суммы минимального штрафа КС, впрочем, не указал. Максимальные суммы штрафов — 300 тысяч для граждан и 600 для должностных лиц — КС не возмутили: такие санкции предусмотрены за очень серьезные нарушения, близкие к уголовным преступлениям, пояснил суд.

Еще одной забракованной КС стала норма об обязательных работах в качестве административного наказания за формальные нарушения правил организации и проведения митингов. Отметив, что такой вид административного наказания есть только для «митинговых» статей КоАП, суд указал, что это «может быть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числе политического».

Ратифицировав Конвенцию Международной организации труда, Россия взяла на себя обязательство не применять обязательный труд в качестве меры наказания за выражение политических взглядов, напомнил суд. Пока в закон «О митингах» не будут внесены необходимые изменения, обязательные работы могут назначаться только за такие нарушения, которые «повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий».

Наконец, неконституционной признана норма о специальных местах, где проведение публичных акций не требует согласования с властями (так называемых «гайд-парках»). Это положение не содержит указания о том, что такие места должны быть созданы в каждом населенном пункте страны. В результате создадут по одному «гайд-парку» на регион — и формально закон будет соблюден. Это положение надо исправить, решил КС, а до того будет действовать постановление, что места для несогласованных акций должны быть в каждом городском округе и муниципальном районе. По закону, «гайд-парки» во всех регионах должны были появиться до 1 января 2013 года.

По некоторым пунктам депутатского запроса КС производство прекратил. В частности, он не согласился с тем, что новый закон вводит разрешительный порядок проведения публичных мероприятий, и не стал рассматривать этот пункт обращения.

Процедура согласования публичного мероприятия предполагает поиск компромисса между властями и заявителями, указал КС. Власти должны аргументировать необходимость переноса заявленного мероприятия в другое место или на другое время, следует из постановления суда, при этом доводы в пользу переноса должны быть «вескими». Заявители должны быть готовы к переговорам, считает КС. Позиция Европейского суда аналогична: организаторы акции не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложения властей, позволяющие им провести мероприятие, особенно в большем по размеру месте в центре города, процитировал КС.

Власти не должны «пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия», а убедившись в отсутствии причин, исключающих проведение акции в заявленном месте в указанное время, обязаны «предпринять все зависящие от них меры», чтобы акция состоялась, считает КС.

При этом суд обратил внимание, что публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения соответствующего подтверждения от властей, но и в случае, если такого подтверждения в установленные законом сроки не было.

Запрет на агитацию до согласования публичной акции с властями не противоречит Конституции, заключил КС. Досрочная агитация может ввести граждан в заблуждение, ведь акцию могут отменить, объяснил КС. При этом уведомлять потенциальных участников акции о планах организаторов закон не запрещает, нельзя только активно зазывать на митинг.

Властям КС дал указание отрегулировать сроки рассмотрения судами споров, связанных с согласованием места или времени проведения акций. Такие споры должны разрешаться до назначенного времени проведения акции.

Норма закона о митингах, которую оспаривал Лимонов (депутаты присоединились к его претензиям), устояла. Речь идет о положении, которое запрещает выступать в роли организатора митинга в случае, если организатор дважды за год нарушал антимитинговый закон. Лимонов пострадал от этого закона «превентивно» — столичные власти вначале отказали ему в праве организовывать митинг, сославшись на штрафы, заработанные им до вступления в силу нового закона, а затем вновь оштрафовали его — за организацию несогласованной акции. Политик указывал, что в его случае закон имел обратную силу, а сам он вопреки Конституции оказался дважды наказан за одно и то же.

Изучив историю Лимонова, КС пришел к выводу, что сам по себе запрет, от которого он пострадал, является «обеспечительной мерой» и не противоречит Конституции. Он «не сопряжен с повторным наказанием за совершенные гражданином административные правонарушения», постановил КС. Гражданин, на которого распространяется запрет, может участвовать в акциях и выступать на них распорядителем, а попросить об их организации он может кого-нибудь другого. При этом КС отметил, что запрет на организацию массовых мероприятий может распространяться лишь на тех граждан, которые не просто дважды в течение одного года обвинялись в административных правонарушениях, а каждый раз подвергались наказанию.

Конституции соответствует и обязательство организатора акции платить штраф за превышение заявленной численности митинга. Это положение «направлено на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан». Штрафовать, однако, стоит только если превышение произошло по вине организатора.

Осталось в законе положение об административной ответственности организаторов акций за вред, причиненный несогласованными акциями. При этом КС отметил, что власти должны доказать в суде, что виноваты именно организаторы. При тех же условиях возможно административное наказание участников несогласованных акций, отметил суд.

Одобрение получила норма, допускающая признание единой акцией нескольких одиночных пикетов. Суд посчитал, что она позволяет бороться со злоупотреблением излишне либеральными правилами одиночного пикетирования, для которого не требуется согласование. В то же время КС указал судам, что, рассматривая такие дела, они не должны квалифицировать как единое публичное мероприятие «проявление обычного внимания к пикетированию». Доказывать, что серия одиночных пикетов была единой акцией, должны власти, постановил Конституционный суд.

В конце концов, КС разобрал предполагаемые нарушения при процедуре принятия закона «О митингах». Серьезные нарушения регламента Госдумы сделали бы закон неконституционным независимо от его содержания, но таковых суд не нашел. Но в память об «итальянской забастовке», устроенной думской оппозицией, посоветовал парламентскому большинству принять нормы, которые бы впредь не позволили допустить такой саботаж.

В завершение постановления КС особо отметил, что руководствоваться его трактовкой закона «О митингах» с «ограничительным конституционно-правовым смыслом» обязаны все органы власти, включая судебные. Любые акты, основанные на ином толковании этого закона, должны быть отменены.

Учитывая особенности российской судебной системы, многие бы предпочли, чтобы КС отменил все драконовские поправки целиком, заодно запретив думскому большинству сочинять новые. Однако ожидать издания такого запрета было бы странно, а новые поправки, которые способна придумать нынешняя Дума, вполне могут оказаться еще более драконовскими. Так что, возможно, такая вот «ограничительная» трактовка закона, данная КС, — максимум, на что можно было рассчитывать в нынешней ситуации. И этот максимум заявители получили.